IL LODO ALFANO

Luigi Morsello

L’argomento che mi accingo a tentare di trattare è impervio, riguarda il diritto costituzionale e la Corte Costituzionale, oltre la Presidenza della Repubblica ed il Parlamento che ha votato con rapidità mai osservata prima il c.d. “lodo Alfano”, che si sa che cos’è, quindi ometto di commentarlo.

C’è un punto, uno solo, sul quale si è focalizzata la mia attenzione: l’adozione dello strumento legislativo della legge ordinaria, anziché costituzionale.

Non è questione di poco momento né meramente formale, come si è sostenuto da qualche eminente studioso, più concentrato sulle questioni di merito piuttosto che di metodo.

Infatti, le leggi ordinarie sono approvate con la maggioranza assoluta (50 % + 1) dei votanti nel rispetto del numero legale; le leggi costituzionali debbono essere approvate con maggioranza qualificata, dei due terzi del Parlamento in prima seduta, soggiacendo a referendum popolare quando in seconda seduta viene raggiunta la maggioranza dei componenti. Il meccanismo è previsto dall’art. 138 cost. di seguito riportato.

Va da sé che nessun partito, o coalizione di partiti, ha mai raggiunto la maggioranza qualificata, che avrebbe consentito di votare leggi costituzionali a prescindere dalla volontà dell’opposizione.

D’altra parte il Quirinale, cioè il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, ha sostenuto che poteva il lodo Alfano essere approvato a maggioranza semplice, posto che la Corte Costituzionale (sentenza n. 24 del 20 gennaio 2004, che cancellò dall’ordinamento il precedente ‘lodo Schifani’) non aveva accertato la necessità di una legge costituzionale per derogare ai principi stabiliti dall’art. 3 Cost., procedura prevista dall’art. 138 Cost.

Vediamo cosa dicono le norme costituzionali suindicate:

1) art. 3: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.

È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”;

2) art. 138: “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.
Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.

Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.”.

La sentenza citata nella nota del Quirinale è presente sul sito della Corte, l’ho acquisita ed ho cercato di capirci qualcosa, ciò che ho capito lo riporto qui di seguito.

La Corte Cost. è stata attivata da una ordinanza di rimessione del Tribunale di Milano del 30 giugno 2003, richiamata in premessa, laddove si legge: “Nel corso di un processo penale in cui è imputato l'on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente del Consiglio dei ministri, il Tribunale di Milano ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 101, 112, 68, 90, 96, 24, 111 e 117 della Costituzione, dell'art. 1, comma 2, in relazione al comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato).”.

È agevole osservare che l’ordinanza di rimessione della questione di legittimità costituzionale non cita in premessa fra le norme violate l’art. 138 suindicato. Tuttavia, va osservato che nelle premesse la Corte Cost. osserva: “Né va omesso di considerare che il principio di eguaglianza rientra tra i principi fondanti della Carta costituzionale, derogabile solo dalla stessa Costituzione o con modifiche costituzionali adottate ai sensi dell'art. 138 Cost., come risulta confermato dal fatto che tutte le prerogative riguardanti cariche o funzioni costituzionali sono regolate da fonti di tale rango …”.

Nelle considerazioni in diritto la Corte Cost. afferma: “Secondo il giudice remittente la norma censurata, nello stabilire per i processi suindicati la sospensione automatica, generalizzata e senza prefissione di un termine finale, viola l'art. 3 Cost., anzitutto con riguardo all'art. 112 Cost., che sancisce il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale; in secondo luogo con riferimento agli artt. 68, 90 e 96 Cost., in quanto attribuisce alle persone che ricoprono una delle menzionate alte cariche dello Stato una prerogativa non prevista dalle citate disposizioni della Costituzione, che verrebbero quindi ad essere illegittimamente modificate con legge ordinaria, in violazione anche dell'art. 138 Cost., disposizione questa che il remittente non indica nel dispositivo dell'ordinanza, ma cita in motivazione ed alla quale fa implicito ma chiaro riferimento in tutto l'iter argomentativo del provvedimento; infine viola gli artt. 24, 111 e 117 Cost., perché non consente l'esercizio del diritto di difesa da parte dell'imputato e delle parti civili, in contrasto anche con la Convenzione per la protezione dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.”.

Dunque, il richiamo della violazione dell’art. 138 Cost. c’è nelle motivazioni del remittente, cioè del Tribunale di Milano.

Però, la Corte non lo prende in esame, tanto da non citare tale violazione del dispositivo, che recita: “

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata decisione la questione di legittimità costituzionale dell'art. 110, quinto comma, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), sollevata dal Tribunale di Milano con l'ordinanza in epigrafe;

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato);

dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3, della predetta legge n. 140 del 2003.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2004.”.

Quali sono le norme che la Corte considera violate ?

Occorre ricorrere nuovamente alla motivazioni in diritto, secondo le quali: “8. La Corte ritiene che anche sotto altro profilo l'art. 3 Cost. sia violato dalla norma censurata.

Questa, infatti, accomuna in unica disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni e distingue, per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti. Né vale invocare, come precedente e termine di comparazione, l'art. 205 cod. proc. pen. il quale disciplina un aspetto secondario dell'esercizio della giurisdizione, ossia i luoghi in cui i titolari delle cinque più alte cariche dello Stato possono essere ascoltati come testimoni.”.

La Corte conclude: “La questione è pertanto fondata in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale.”.

Ai fini delle presenti riflessioni non occorre esaminare in dettaglio l’intera sentenza, compito che considero arduo e comunque non necessario.

Ciò che preme osservare è la circostanza che la violazione dell’art. 138 cit. era stata ipotizzata dal Tribunale dei Milano, tuttavia la Corte Cost. non lo ha esaminato, ritenendo tale profilo assorbito dall’accertamento delle questioni di merito, e cioè la violazione degli artt. 3 e 24 Cost.

Per completezza vale leggere cosa recita l’art. 24 Cost. Cit.: “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.

Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione.

La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.”.

La Corte Cost., stabilita la violazione di due norme di merito (art. 3 e 24), non ha ritenuto di procedere oltre nell’esame dei gravami di illegittimità costituzionale adombrati dal Tribunale di Milano, riservandosi solo l’esame di un profilo di illegittimità costituzionale dell’art. 110, quinto comma, del regio decreto 30.1.1941, contenente l’Ordinamento giudiziario.

La Corte afferma: “Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale.”.

Insomma, la Corte Cost. non ha statuito al riguardo perchè ritenuto non necessario.

Ciò significa che la Corte non ha né accolto né respinto l’eccezione di incostituzionalità della forma (legge ordinaria, anziché costituzionale) scelta prima per il ‘lodo Schifani’ e oggi per il ‘lodo Alfano’.

Fra i poteri del Presidente della Repubblica c’è quello previsto dall’art. 74 Cost., che recita: “Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione.

Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata.”.

Giorgio Napolitano questo avrebbe dovuto fare, rinviare alla Camera il ‘lodo Alfano’ con messaggio motivato e non l’ha fatto, come non l’aveva fatto prima di lui Carlo Azeglio Ciampi.

È adesso possibile passare in rassegna la stampa.

LA REPUBBLICA
23 luglio 2008

“Dopo

il voto definitivo del Senato

, la firma del presidente della Repubblica. Giorgio Napolitano ha promulgato oggi il Lodo Alfano, la legge che istituisce l'immunità giudiziaria per le quattro più alte cariche dello Stato. "Rispettiamo la decisione del capo dello Stato - ha commentato Antonio Di Pietro - ma non la condividiamo per niente". "Io - ha proseguito il leader dell'Italia dei Valori - la penso come quei cento costituzionalisti che hanno detto che questa legge è incostituzionale. E comunque è immorale".

Sul tema oggi era intervenuto anche il vicepresidente del Consiglio della magistratura Nicola Mancino. "Non sarebbe fuor d'opera rafforzare con una legge costituzionale una legge ordinaria. L'ho sempre detto", ha commentato Mancino.

Il vicepresidente del Csm ricorda di aver sempre sostenuto che un intervento per garantire l'immunità alle alte cariche dello stato per un periodo temporaneo richiedesse una legge costituzionale.

"Da senatore ho sostenuto che la legge Schifani sarebbe stata travolta dalla Corte Costituzionale", dice Mancino prima di iniziare il plenum a Palazzo dei Marescialli. "Qualcuno - aggiunge - ha insinuato il sospetto che avessi collegamenti con la Consulta. Non era vero allora e non è vero neanche adesso".

Il vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura si dice poi amareggiato per le critiche ricevute, sia all'epoca che di recente: "Ora mi sono imposto un periodo di tregua; alla ripresa, a settembre, non penso che ci sarà la guerra. Ma mi chiedo: è legittimo esprimere una opinione in un Paese democratico?".

La replica del ministro Alfano. Non si fa attendere la risposta del Guardasigilli Angelino Alfano: "Il lodo per me è già legge dello Stato: siamo ormai proiettati sulla riforma della giustizia". Il ministro parla poi delle emergenze da affrontare nella riforma dell'ordinamento giudiziario: "I cittadini hanno bisogno di una risposta in tempi certi quando chiedono allo Stato giustizia. La nostra riforma per la giustizia avrà come punto cardine l'accelerazione dei processi''.

L'intervento dell'Anm. Parla dei provvedimenti in materia di giustizia preannunciati dal governo Berlusconi anche il presidente dell'Associazione nazionale magistrati: "Ci interessa la riforma della giustizia non la riforma dei giudici", dice Luca Palamara durante la presentazione del rapporto Censis sulla giustizia, chiarendo le intenzioni dei membri dell'associazione: "Vogliamo un magistrato libero, soggetto soltanto alla legge". E aggiunge: "Vogliamo confrontarci con lo Stato nell'interesse del funzionamento del sistema giudiziario". Anche in questo caso arriva a stretto giro di posta la replica del ministro Alfano: "Noi non intendiamo procedere contro qualcuno. Il punto della nostra riforma sarà il cittadino che chiede risposte dalla giustizia".

Il premier potrebbe non avvalersi dell'immunità. Durante un dibattito televisivo, oggi il sottosegretario alla presidenza del Consiglio Paolo Bonaiuti risponde a una domanda sulla possibilità che Berlusconi non si avvalga del Lodo Alfano. "E' vero, vediamo; sono tecnicalità di cui si occupano i suoi avvocati", ha detto Bonaiuti.

Napolitano: Lodo Alfano non viola Costituzione. Nessun ostacolo di natura costituzionale impedisce la promulgazione del Lodo Alfano, spiega il comunicato del Quirinale che annuncia la decisione del presidente Napolitano. Il Capo dello Stato spiega di aver tenuto come riferimento "la sentenza n. 24 del 2004 con cui la Corte costituzionale dichiarò l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 140 del 20 giugno 2003 che prevedeva la sospensione dei processi che investissero le alte cariche dello Stato". Il Lodo Alfano, tuttavia, non viola tale sentenza, dal momento che "la Corte non sancì che la norma di sospensione di quei processi dovesse essere adottata con legge costituzionale". Anche sotto gli altri profili di diritto il Lodo Alfano, a giudizio del presidente, risulta coerente con le disposizioni della Costituzione.”

Mi perdonino gli interessati, ma la lettura dà l’impressione di un blaterare confuso che non risparmia quasi nessuno, come sono tutti ingessati nelle proprie posizioni, di forza e di debolezza.

L’unico che ha mostrato di non demordere è Antonio Di Pietro, infaticabile come ai tempi di ‘Mani Pulite’.

Osservare l’espressione del volto dell’on. Di Pietro è istruttivo, della profonda delusione per quanto accaduto o, meglio, per quanto (dal suo punto di vista, che condivido) non è accaduto.

Particolarmente comica è l’uscita di Paolo Buonaiuti circa la possibilità che Silvio Berlusconi non si avvalga della legge appena promulgata, seguita dall’uscita di Gianfranco Fini, che ha annunciato in pompa magna che rinuncerà alla protezione di questa norma nel processo intentato contro di lui dal P.M. John Woodcok per diffamazione.

Ma vediamo le reazioni di Silvio Berlusconi.

LA REPUBBLICA

23 luglio 2008

“E ora non si sente più "perseguitato". Prima conseguenza: il sabato potrà lavorare per il paese e non "perdere tempo" con i suoi avvocati. Il premier sembra radioso, così lo raccontano i suoi senatori, a poche ore dall'approvazione dello scudo penale per le quattro più alte cariche dello stato e dalla firma del Presidente della Repubblica che ha messo l'ok finale alla legge. Berlusconi è a un incontro con i suoi senatori a Palazzo Madama che in queste ore gli ha "regalato" due traguardi importanti: il Lodo e il pacchetto sicurezza. Il premier parla di tutto, rassicura su Alitalia ("stiamo lavorando"), dice la sua sul caso Englaro ("è giusto intervenire", cioè sollevare il conflitto di attribuzioni previsto la prossima settimana), sul federalismo ("bisogna tener conto delle esigenze delle regioni del sud") e sul dialogo col Pd.

"Non sono più perseguitato". "Ora il sabato potrò lavorare tranquillamente e non stare con i miei avvocati..." dice Berlusconi ai senatori che ha voluto ringraziare personalmente per il lavoro di questi giorni. "Non vorrei parlare dei magistrati - ha sottolineato il premier - ma mi avete liberato... Ora non verrò più perseguitato, da quando sono sceso in politica ho dovuto far fronte a 2.502 udienze".

Il Presidente del Consiglio ha anche scherzato sul provvedimento approvato dal Senato ieri: "Così facendo - ha detto Berlusconi -, avete licenziato Ghedini e i suoi collaboratori...". Berlusconi ha ribadito che il Lodo Alfano "è un provvedimento assolutamente giusto".

Federalismo & riforme. La maggioranza andrà avanti sulle riforme. "Da settembre - ha spiegato Berlusconi - porteremo in Parlamento una serie di disegni di legge" per procedere sul federalismo, la riforma costituzionale e la giustizia ("La mancanza di certezza nei processi civili blocca gli investimenti dall'estero"). Nei gazebo, nelle piazze, sarà distribuito un manifesto "con le cose fatte e quelle ancora da fare".

Siamo convinti della necessità di dar vita al federalismo fiscale, ma bisognerà tener conto delle ragioni, delle esigenze e di tutte le regioni meridionali che devono essere salvaguardate" ha sottolineato il premier.

Pace fatta con la Lega. E massima stima per Umberto Bossi dopo le tensioni nella maggioranza per i suoi insulti all'Inno di Mameli e agli insegnanti che vengono dal sud. Il premier lo descrive come uomo di "grande raziocinio e straordinaria lealtà". Il fatto è che quando Bossi è in un teatro, se qualcuno la spara grossa lui deve spararla più grossa ancora. Così il premier Silvio Berlusconi ha dipinto il leader del Carroccio descrivendo il Senatur come un "animale da popolo": "Ma non dobbiamo preoccuparci - ha aggiunto - e in ogni caso nella coalizione siamo noi, essendo il partito maggiore, a dover mostrare più responsabilità".

Elezioni europee: sbarramento al 5%. Per le prossime elezioni europee il premier pensa a una legge elettorale con liste bloccate ("per mandare a Bruxelles i tecnici") e sbarramento al 5%. E se l'opposizione chiedesse il 4%, il governo direbbe no. Lo sbarramento al 5% servirebbe anche a "limitare le spese che ora arrivano fino a 3 milioni di euro. Porterà a una maggiore trasparenza nella raccolta di fondi e darà alla maggioranza una squadra di 'specialisti' preparati a livello europeo che aiuteranno l'Italia a contare di più con un forte blocco di centrodestra".

Tasse e bonus bebè. Tra le promesse elettorali non mantenute per mancanza di fondi Berlusconi cita il bonus bebè. "Si farà perchè è una promessa - assicura il premier - raccontando che molto spesso, di fronte a gente che per strada chiede conto dei mille euro per la nascita di ciascun bebè italiano, per non sentirsi in colpa lui tira fuori di tasca propria il denaro. Ma si può fare sempre" ha concluso il premier. Per il resto adesso la priorità è "ridurre le spese" dello Stato, poi il Governo "taglierà le tasse". Il premier ha ripetuto la sua intenzione di affidare a delle "agenzie esterne" la razionalizzazione delle spese di ogni Ministero. Dunque "ora una due diligence per abbattere l'inefficienza della pubblica amministrazione". Subito dopo - ha concluso il Presidente del Consiglio - "ci occuperemo di come ridurre le tasse".

Dialogo sì ma senza offese. Il dialogo con l'opposizione va bene ma Silvio Berlusconi non intende mostrare disponibilità illimitata di fronte ad un centrosinistra che in realtà non ha interesse a confrontarsi sul serio. Quindi no al dialogo "con offese a correnti alternate". Più in generale il premier ha detto comunque di non farsene "un cruccio" anche perchè "sono loro che devono venire da noi". Lo dicono i sondaggi: "Il gradimento verso il Governo è al 59,9%", mentre il gradimento verso il Presidente del Consiglio "è a 62,5%", il "maggior gradimento nella storia".

Pdl partito unico. "Entro febbraio, prima delle elezioni europee, è necessario che la Pdl sia un partito unico" ha detto Berlusconi a proposito della nascita del partito unico e dello scioglimento di Fi e An, "lo vogliono gli elettori".

Vi sembra uno intenzionato a rinunciare alla protezione di una legge che ha voluto fortissimamente e che per farlo non ha esitato a bloccare l’intero Parlamento e a minacciare di bloccare 100.000 processi ?

Vorrei girare la domanda a Paolo Bonaiuti, se non avessi la certezza della sua inutilità (della domanda, intendo).

Nessuno ha saputo dire se erano veramente 100.000 i processi a rischio blocco. A mio giudizio meno della metà, perchè vi sono i processi per reati indultati, ancora in (inutile) attesa di una amnistia che li spazzi via dai tavoli di giudici e cancellieri.

In chiusura devo rimarcare la mia profonda delusione, ritenevo l’uomo coraggioso, ma pare che non lo sia.