CSM: Le manovre delle correnti

GIUSEPPE DI FEDERICO

18 giugno 2009

L’altro ieri tre dei sei consiglieri della commissione referente del CSM in materia di incarichi direttivi si sono dimessi in segno di protesta per alcune dichiarazioni fatte del Ministro della giustizia Alfano. Il Ministro aveva denunziato l’influenza ed i condizionamenti che i rappresentanti delle correnti della magistratura presenti in Consiglio esercitano sulle nomine dei capi degli uffici giudiziari.

Queste dimissioni sorprendono ma, al contempo sono anche comprensibili se ad essi si guarda secondo l’ottica delle correnti.

Gli accordi correntizi per le nomine degli incarichi direttivi (ed altro) sono da sempre stati segnalati, anche dagli stessi magistrati. Nel corso della precedente consiliatura, cioè nel febbraio 2005, fu lo stesso Presidente della Repubblica nella sua veste di Presidente del CSM, Carlo Azelio Ciampi, ad inviare una lettera al V. Presidente del Consiglio, On. Rognoni, in cui si documentavano i numerosissimi ritardi nelle nomine agli uffici direttivi e se ne attribuiva la causa anche alle contrapposizioni tra le correnti dei magistrati presenti in Consiglio. Allora nessuno si dimise né protestò dall’interno del CSM, né i consiglieri laici nè quelli togati. Come può vedersi leggendo i quotidiani dell’epoca (si veda, ad esempio, “La Stampa” del 24 febbraio 2005), si accese invece una forte polemica tra le varie correnti presenti in Consiglio perchè Magistratura democratica (MD) attribuì la responsabilità dei ritardi alle altre correnti. Queste, UNICOST e Magistratura Indipendente, sostennero che MD strumentalizzava l’evento per propaganda di corrente (si era al terzo anno di Consiliatura e cioè ad un anno dalle elezioni per il nuovo Consiglio). Divertente fu, all’epoca, la rappresentazione dell’orientamento delle correnti rispetto al fenomeno correntizio data da Antonio Patrono, che era stato consigliere del CSM dal 1998 al 2002 e che lo è di nuovo in quello attualmente in carica. Scrisse: "Magistratura indipendente sostiene che il correntismo esista e sia un problema di tutti. Magistratura Democratica ed il Movimento per la giustizia sostengono che il correntismo esiste ma loro ne sono immuni e riguarda solo gli altri. Unità per la Costituzione (UNICOST) sostiene che forse nemmeno esiste, e comunque non è un problema”.

Come mai il CSM accolse le critiche del Presidente Ciampi ed oggi invece tre consiglieri si dimettono perché il Ministro ha detto, seppure in maniera meno documentata, la stessa cosa? Perchè si dimettono solo 3 dei 6 consiglieri della commissione per gli incarichi direttivi: uno che rappresenta la corrente UNICOST, uno che rappresenta la corrente di magistratura democratica ed un componente laico eletto su indicazione del PD (è molto raro che i rappresentanti laici eletti dalla sinistra si discostino dagli orientamenti di MD)? Poiché siamo di nuovo ad un anno dalle elezioni per il rinnovo del CSM, si tratta di una iniziativa di due delle correnti volta ad orientare il voto a proprio vantaggio? Forse questa è la più probabile spiegazione. Per certo le dimissioni dei tre consiglieri non servono a cambiare la composizione correntizia della commissione per gli incarichi direttivi. Infatti, se anche le dimissioni dalla commissione dei tre consiglieri non verranno (come probabile) revocate, i dimissionari verranno sostituiti da magistrati che appartengono alla loro stessa corrente. La commissione per gli incarichi direttivi è quella più appetita dai magistrati componenti del CSM e la sua composizione è sempre stata dimensionata in modo da rappresentare comunque, e senza eccezioni, gli equilibri esistenti tra le rappresentanze delle varie correnti presenti nel CSM.

Stando ai giornali i magistrati dimissionari chiedono al Ministro perché, pur essendo stato consultato, non ha mai avanzato obiezioni alle moltissime nomine ad incarichi direttivi sinora fatte dal CSM. Per chi conosce la storia del CSM è facile rispondere in maniera convincente a questo interrogativo. Non lo faccio io perché non voglio rubare il mestiere al Ministro. Aggiungo solo che una domanda più pertinente sarebbe stata quella di chiedere al Ministro Alfano quali siano le iniziative riformatrici che intende proporre per eliminare il fenomeno del correntismo da lui così duramente criticato.

Giuseppe Di Federico

Professore emerito di Ordinamento giudiziario dell’Università di Bologna

www.difederico-giustizia.it

GIUSEPPE DI FEDERICO - CURRICULUM VITAE

Giuseppe Di Federico
Sintesi del curriculum vitae

INDICE
1. Principali titoli accademici
2. Direzione di organismi di ricerca
3. Incarichi istituzionali (solo i più rilevanti degli ultimi 20 anni)
4. Direzione di ricerche e sperimentazioni in collaborazione con organismi nazionali ed
internazionali (solo i più rilevanti degli ultimi 20 anni).
5. Incarichi internazionali (solo i più rilevanti degli ultimi 20 anni)
6. Relazioni a incontri internazionali (solo i più rilevanti degli ultimi 20 anni).
7. Pubblicazioni in materia di giustizia
7.1. Pubblicazioni in lingua straniera
7.2. Pubblicazioni in italiano
N.B. vengono qui riportate le sole attività incarichi e pubblicazioni di livello nazionale ed
internazionali svolte nel settore giudiziario.
2
Giuseppe Di Federico
Indirizzo d’ufficio: Istituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari-CNR, Via Zamboni, 26
40126 Bologna
tel. 051-226655-2756215, Cellulare 335.6406111
e.mail dif@irsig.cnr.it
Indirizzo di casa: Via Bellacosta 26, 40136 Bologna
tel. 051-391900
1. PRINCIPALI TITOLI ACCADEMICI
1.1. Professore emerito di Ordinamento giudiziario Università di Bologna (dal 2003).
1.2. Dottorato honoris causa in "Derecho y Ciencias Sociales", Università di Cordoba,
Argentina, 2001.
1.3. professore ordinario di Ordinamento giudiziario, 1985-2002.
1.4. professore straordinario ed ordinario di Scienza dell’amministrazione, 1975-1985.
1.5. professore incaricato di Teoria delle organizzazioni complesse, 1972-75.
1.6. Professore incaricato di Sociologia dell’organizzazione, 1968-72.
1.7. Libera docenza in Scienza dell'Amministrazione, 1969.
1.8. Master's Degree in Political Science, Michigan State University, USA, 1962.
1.9. Assistente incaricato di diritto internazionale, Università di Bologna, 1957-58
1.10. Laurea in Scienze Politiche, Università di Firenze, 1957; massimo dei voti e lode.
2. Direzione di organismi di ricerca.
2.1. Direttore dell'Istituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari (IRSIG) del Consiglio Nazionale
delle Ricerche, Bologna (dalla fondazione nel 1992 al 2007).
2.2. Direttore del Centro Studi e Ricerche sull'Ordinamento Giudiziario (CeSROG)
dell'Università di Bologna (dalla fondazione nel 1980 al 2002).
2.3.Presidente del European Research Network on Judicial Systems per il triennio 1999-
2002. Questo network di ricerca europeo sui sistemi giudiziari raggruppa e coordina 7
istituti di ricerca di 6 paesi dell'Unione Europea.
3. Incarichi istituzionali (solo i più rilevanti degli ultimi 20 anni)
3.1. Componente del Consiglio Superiore della Magistratura (luglio 2002- luglio 2006).
3
3.2. Coordinatore del progetto per la modernizzazione organizzativa e tecnologica della
Magistratura Militare (1996-1997).
3.3. Componente della "Commissione per la riforma dell'ordinamento giudiziario" del
Ministero di Grazia e Giustizia (1992-1995).
3.4. Presidente della "Commissione di studio per l'elaborazione di proposte operative nel
settore delle tecnologie di supporto all'organizzazione giudiziaria" del C.N.R. (1990-
1993). La Commissione ha effettuato la sperimentazioni delle tecnologie video in sei
uffici giudiziari in collaborazione con il Ministero di Grazia e Giustizia ed in particolare
con il Dr. Giovanni Falcone. A seguito degli esiti positivi della sperimentazione e sulla
base di rapporti pubblicati in un apposito volume dal CNR, Il Ministro della Giustizia ha
deciso che le tecnologie video per la verbalizzazione nel processo penale e per le
videoconferenze venissero adottate in tutti gli uffici giudiziari d’Italia.
3.5. Componente della "Commissione tecnico-amministrativa per l'individuazione delle
linee, dei programmi e dei metodi di automazione" presieduta dal Ministro Guardasigilli
(1991-1995).
3.6. Componente della "Commissione per lo studio dei problemi attinenti la preparazione
post-laurea al concorso di uditore giudiziario e all'esame di abilitazione per l'esercizio
della professione forense", del Ministero per l'Università e la Ricerca Scientifica e
Tecnologica (1991-1992).
3.7. Consulente del Ministro della Giustizia per “le tecnologie di supporto del processo
penale anche con riferimento alle riforme dell'ordinamento e dell'organizzazione
giudiziaria" (1991-1993).
3.8. Componente della "Commissione di studio sul Progetto Giustizia del Consorzio
Telematica-Calabria", del Ministero di Grazia e Giustizia (1991-1993).
3.9. Componente del "Comitato Tecnico per l'Informatica" del Ministero di Grazia e
Giustizia (1991-1993).
3.10. Componente della Commissione di studio nominata dal Presidente della Repubblica
Francesco Cossiga per “lo studio dei problemi relativi alla normativa e alle funzioni del
Consiglio Superiore della Magistratura” (1990-1991).
3.11. Rappresentante del Ministro dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica
nel "Comitato Nazionale di consulenza per le scienze giuridiche e politiche" del C.N.R.
(1988-1994).
4. DIREZIONE DI RICERCHE E SPERIMENTAZIONI IN COLLABORAZIONE CON
ORGANISMI INTERNAZIONALI E NAZIONALI (solo le più rilevanti degli ultimi 20
anni)
4.1. Direttore di una ricerca su “Recruitment, professional evaluation and career of judges
and prosecutors in Europe: Austria, France, Germany, Italy, The Netherlands and
4
Spain”, finanziata dal Ministero dell’Università e ricerca (programma FIRS). I risultati
della ricerca sono già stati già pubblicati nei Research papers IRSIG-CNR.
4.2. Direttore di una ricerca su “Judicial electronic data interchange in European civil
proceedings”, finanziato dal programma europeo Grotius nel 2001. La ricerca è già
stata pubblicata in lingua inglese nei Research Papers IRSIG-CNR.
4.3. Direttore di una ricerca su “Judicial electronic data interchange in European criminal
matterts” finanziato dal programma europeo Grotius nel 2001. La ricerca è già stata
pubblicata in lingua inglese Nei Research Papers IRSIG-CNR.
4.4. Direttore di una ricerca sulle innovazioni tecnologiche negli uffici giudiziari dei paesi
dell’Unione Europea e della Norvegia, finanziata dal programma europeo Grotius nel
2000. I risultati della ricerca sono già stati pubblicati nel volume “Justice and
Technology in Europe: how ICT is changing the judicial business” per i tipi della
Kluwer Law International.
4.5. Responsabile per l’Italia di un progetto di ricerca finanziato dall'Unione Europea con
l’obiettivo di costituire una banca dati sui flussi di lavoro giudiziari e sulle risorse
umane e materiali dei maggiori sistemi giudiziari Europei. I risultati sono già stati
pubblicati neri Research Papers IRSIG-CNRin un volume.
4.6. Direttore della ricerca riguardante il monitoraggio del processo penale svolta in
collaborazione con il Ministero della Giustizia, Direzione Generale Affari Penali.
Questa ricerca è stata finanziata all’IRSIG da una apposita legge (art. 2 legge 17
gennaio 1992, n. 7), si è svolta negli anni 1993-1996, ed ha portato alla pubblicazione
di 6 volumi.
5. Incarichi internazionali (solo i più rilevanti degli ultimi 20 anni)
5.1 Consulente dell’United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) sia per i
programmi di supporto alle riforme giudiziarie in Russia (con relazioni su vari aspetti degli
assetti giudiziari svolte presso la Duma e la Procura generale russa), sia per la
predisposizione di una “Guida tecnica” sul governo della magistratura da adottare dopo
averla discussa con i rappresentanti delle nazioni aderenti (dal 2006 e ancora in corso)
5.2. Componente del Scientific Council dell’Utrecht Law Review, dal 2005.
5.3. Membro dell'Advisory Committee sui sistemi giudiziari dei paesi dell'Est Europa.
L'Advisory Committee, composto di 5 esperti internazionali, è stato istituito dal CEUS's
Human Rights Program per valutare le caratteristiche di indipendenza e la funzionalità
degli apparati giudiziari dei 10 paesi dell'Est Europa ammessi nel 1994 nell’'Unione
Europea (dal 1999).
5.4. Consulente della World Bank nell’ambito di un programma che riguarda le riforme del
sistema giudiziario argentino, con particolare riguardo ai seguenti aspetti: Consiglio
superiore della magistratura; reclutamento, formazione iniziale e continua; etica
giudiziaria e sistema disciplinare dei giudici; modernizzazione organizzativa e tecnologica
degli uffici giudiziari (dal 1998 al 2002).
5
5.5. Consulente dell’United Nations Development Programme nell’ambito di un
programma di assistenza tecnico-scientifica al Governo del Viet-Nam. La consulenza
ha avuto per oggetto la diretta collaborazione con la commissione redigente del nuovo
codice di procedura penale vietnamita, e si è svolta ad Hanoi nel maggio 1998.
5.6. Membro del Comitato scientifico e docente della European Judicial School finanziata
dal Programma Grotius dell’Unione Europea e dall'Università di Bologna. (dal 1998 al
2001)).
5.7. Componente, insieme ai Proff. Giuliano Amato e Antonio La Pergola, dello Stearing
Committee per la scelta dei docenti che annualmente debbono ricoprire
l'insegnamento di Pubblic Law and Legal Institutions in Europe presso la Columbia
University, New York. (1991-1996).
5.8. Componente del Board of Directors del Constitutional and Legislative Policy Institute
(Budapest). Ha svolto attività di consulenza a paesi ex comunisti in materia giudiziaria:
Polonia, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Georgia, Moldavia, Ungheria,
Lettonia (1990-1996).
5.9. Collaboratore dell'Ecole Nationale de la Magistrature (Bordeaux) e dell'Institute des
Hautes Etudes Judiciaires (Parigi). Ha partecipato alla predisposizione ed attuazione,
come docente, dei seminari organizzati dalla Ecole Nationale de la Magistrature su
“Cultures Judiciaires d’Europe”(1992-1998).
(N.B. vi è un formale accordo di collaborazione tra queste due istituzioni francesi e
l’IRSIG-CNR di Bologna).
5.10. Componente del Comitato Esecutivo del Research Committee on Comparative
Judicial Studies, dell'International Political Science Association per la promozione ed il
coordinamento degli studi sui sistemi giudiziari ( 1986-1995).
5.11. Senior Fellow dell'Italian Academy for Advanced Sciences, New York (dal 1991 al
1998).
6. Relazioni a incontri internazionali (solo i più rilevanti degli ultimi 16 anni)
6.1. Relatore su “Recruitment of judges: procedures, educational standards ad
requirements: Germany, Austria, Denmark, Holland, United States Federal Judiciary”.
Relazione presentata in due parti. ad un seminario tenuto presso la sede della Duma
ed organizzato congiuntamente dalla Commissione anticorruzione del Parlamento e
dalla Corte suprema della Federazione Russa. (Mosca, 24-25 maggio, 2007).
6.2. Relatore su “Technical guide on strengthening judicial integrity and capacity”, United
Nations Office on Drugs and Crime (Vienna, March 1-2, 1997)
6.3. Relatore su “Upholding judicial independence, maintaining judicial governance”
Relazione presentata ad un seminario tenuto presso la sede della Duma ed
organizzato dalla Commissione anticorruzione del Parlamento della Federazione
Russa (Mosca, 19 ottobre 2006).
6
6.4. Relatore su “Balancing prosecutorial independence and accountability at the
institutional and procedural levels: lessons learned”, Centro di addestramento
avanzato della Procura Generale della Federazione Russa (Mosca, 18 ottobre 2006)
6.5. Relatore su “Indipendencia judicial, responsabilitad judicial y governabilidad judicial”,
convegno su Administration,Procuracion e Imparticion d Justicia, Universidad
Autonoma de Puebla, Messico (27-29 novembre 1966).
6.6. Relatore su “The Constitution and the Judiciary – the Italian and the European
Experience”, al convegno organizzato da USAID su “Constitutional Forum”, (Sofia, 10
February 2006).
6.7. Relatore su “Independencia y responsabilidad del fiscal: la busqueda de un difficil
equilibrio”, al corso di Formacion Inizial – XLV Promocion Carrera Fiscal organizzato
dal Centro de Estudios Juridicos (Madrid, 26 gennaio 2006).
6.8. Relatore su "profesional evaluations of the judges", United Nations, Fourth Meeting of
the Judicial Integrity Group, (Vienna, Austria, 27-28 ottobre 2005)
6.9. Relatore su "The role of the judges in modern democracies", World Bank, Contract
Enforcement and Judicial Systems in Central and Eastern Europe (Varsavia, Polonia,
20-22 giugno 2005)
6.10. Relatore su “Codici di etica giudiziaria e loro applicazione in Europa, Canadà e Stati
Uniti”. Al Convegno organizzato dal Consejo General del Poder Judicial spagnolo su
“Deontologia Judicial”, (La Coruna , 15-17 giugno 2005).
6.11. Relatore su "Independence and accountability of the judiciary”, The 2nd International
Conference on the Training of the Judiciary: Judicial Education in a World of
Challenge and Change, (Ottawa, Canada, 31 ott.-5 nov. 2004)
6.12. Relatore al Parlamento Europeo sul tema “Le ministère public et les politiques
pénales”, nell’ambito di una audizione ufficiale riguardante “La situation des droits
fondamentaux dans l’Union européenne et la mise en place de l’espace européen de
liberté, de sécurité et de justice”, (Bruxelles 21 marzo 2001).
6.13. Relatore sul tema “Independence and accountability of the judiciary in Italy: the
experience of a former transitional country in a comparative perspective”, al convegno
su Institutional Independence and Integrity organizzato dalla Central European
University (Budapest, 2001).
6.14. Relatore sul tema “Judicial training, selection, retention, promotion, discipline,
independence and accountability”, Roundtable on Judicial Independence promossa
dall’United States Agency for International Development, (Washington, 27-28 ottobre
2000).
6.15. Relatore sul tema "La Justicia in Europa y America". Convegno Jornadas
Internacionales sobre la justicia y reformas procesales", (Santiago de Compostela, 22-
24 novembre 1999).
7
6.16. Relatore generale su "Judicial Councils", al convegno "World Bank Lawyers Forum".
Relazione su compiti e funzioni degli organi di autogoverno della magistratura in
Europa e nei paesi del Nord e del Sud America. Convegno organizzato dalla Banca
Mondiale con la partecipazione di rappresentanti delle professioni legali di oltre 50
paesi, (Washington, 4-5 novembre 1999).
6.17. Relatore su "Efectividad y coste de la justicia in Italia", Segunda Conferencia sobre
"Efectividad y coste de la justicia”, (Madrid, 6-7 ottobre 1999).
6.18. Relatore su "Organising and Managing the Prosecutorial Function, Convegno su
"International Organization of the Justice System", (Cape Sounion, Grecia, 1-4
settembre 1999).
6.19. Relatore su "Ecoles de la Magistrature", Convegno sulla progettazione di una Scuola
della Magistratura in Belgio (Gand, 12 marzo 1999).
6.20. Relatore sul tema “La Democracia Judicial y la politizaciòn de la Justicia: la crisis de
la politica en la perspectiva europea”. Giornate celebrative del Ventennale della
Costituzione spagnola (Università di Las Palmas, 25-26 novembre 1998).
6.21. Relatore generale su “El Consejo de la Magistratura Argentina desde una
perspectiva comparada”, Jornadas Internationales sobre el Consejo de la
Magistratura, organizzate dal Ministero della Giustizia e dalla Corte Suprema argentini
(Buenos Aires, 28-30 ottobre 1998).
6.22. Relatore generale su “La technologie de la Justice”. Seminario Internazionale su “La
Place de la Justice dans les Societés Developpées” (Ecole Nationale de la
Magistrature, (Parigi, 8-11 dicembre 1997).
6.23. Relatore generale (key note speaker) su “The Role of Prosecution and the
International Criminal Court” Conferenza internazionale per la creazione della Corte
Internazionale di Giustizia Criminale (University of Malta, 12-13 settembre, 1997).
6.24. Relatore generale al seminario di studio “Judicial Ethics” organizzato dal Lord Chief
Justice of England e dal Ministero della Giustizia francese, con la partecipazione di
magistrati e professori universitari in rappresentanza di 12 paesi europei (Londra, 14-
15 giugno, 1996).
6.25. Relatore generale sul tema “Prosecutorial Independence and the Democratic
Requirement of Accountability” all’Ancillary Meeting del IXth United Nations Congress
on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, (Cairo, 4 maggio 1995).
6.26. Relatore sul tema “Access to the Courts in Europe” all’International Meeting for
Judges organizzato dalla Deutsche Richterakademie, (Trier, 29 ottobre-3 novembre
1995).
6.27. Relatore sul tema “Organization, Gestion de la Jurisdiction” nell’ambito di un
convegno di studio organizzato dal Consiglio d’Europa per i magistrati e funzionari dei
Ministeri della giustizia dei paesi dell’Est Europa, (Ecole Nationale de la Magistrature,
Bordeaux, 28-30 giugno 1995).
8
6.28. Relatore di sintesi sul tema “Justices en Europe: Crise et Remèdes” nel Convegno
organizzato dal Ministero della Giustizia francese sul tema “Les Cultures Judiciciaires
d’Europe en Mouvement” (Parigi, 9-10 febbraio 1995).
6.29. Relatore su “The Independence of the Judiciary and the Status of the Lawyers”,
Conferenza internazionale organizzata dal Parlamento della Moldavia sul tema “
Reform and the reform of law in the Republic of Moldova” (Kishinev, 29 ottobre-3
novembre 1995).
6.30. Relatore su “The Judicial Role in Democratic Societies” e su “Judicial
Independence”, Conferenza internazionale sulla giustizia per i capi di corte della
Lettonia (Riga, 21-22 settembre, 1995).
6.31. Relatore di sintesi alla tavola rotonda sul tema "Cultures judiciaires en Europe"
(Ecole Nationale de la Magistrature, Bordeaux, 28-30 aprile 1994).
6.32. Relatore al VIII Colloquium "Criminal justice and police systems: management and
improvement of police and other law enforcement agencies, prosecution, courts, and
corrections and the role of lawyers", di preparazione al United Nation Congress on the
9th Prevention of Crime and the Treatment of Offenders 1995 (Courmayeur, 15-17
aprile 1994).
6.33. Relatore su “A Comparative Analysis of Public Prosecution in Western Countries”,
Ministero della Giustizia della Repubblica Ceca (Praga, 24-25 febbraio, 1993).
6.34. Conferenziere (guest lecturer) su vari aspetti dei sistemi giudiziari presso le
Università statunitensi di Princeton e Columbia (marzo-aprile 1993).
6.35. Relatore generale su “The education and training of judges and lawyers”, alla IXth
World Conference on Procedural Law, International Association for Procedural Law
(Coimbra, 25-31 agosto 1991).
7. pubblicazioni in materia di giustizia
7.1. Pubblicazioni in francese, inglese e spagnolo
Di Federico G. (2008), Prosecutorial accountability, Independence and Effectiveness in
Italy, in Open society institute (ed.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence
and Effectiveness, Open Society Institute Press, Sofia, pp.299-339.
G. Di Federico (2008), Independencia judicial, responsabilidad judicial y gobernabilidad
judicial, in R.S. Vazquez (ed.), Administraciòn, Procuraciòn e Imparticiòn de Justicia,
INACIPE, Universidad autonoma de Puebla (Mexico), pp. 240-261
G. Di Federico (2007), Foreword, in Information and Communication Technologies for the
Public Prosecutor’s Office, CLUEB, Bologna, pp. IX-XII
G. Di Federico (a cura di) (2005), Recruitment, Professional Evaluation and Career of
Judges and Prosecutors in Europe: Austria, France, Germany, Italy, The Netherlands and
Spain, Research Papers IRSIG-CNR, Lo Scarabeo, Bologna (www.irstg.cnr.it), pp. 214.
G. Di Federico (2005), Preface, in G. Di Federico (a cura di), Recruitment, Professional
Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austria, France, Germany,
Italy, The Netherlands and Spain, Research Papers IRSIG-CNR, Lo Scarabeo, Bologna
pp. V-IX (www.irstg.cnr.it)
9
G. Di Federico (2005), Recruitment, Professional Evaluation, Career and Discipline of
Judges and Prosecutors in Italy, in G. Di Federico (a cura di), Recruitment, Professional
Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austria, France, Germany,
Italy, The Netherlands and Spain, Research Papers IRSIG-CNR, Lo Scarabeo, Bologna
pp. 127-158 (www.irstg.cnr.it)
G. Di Federico, (2005), The independence and Accountability of the Public Prosecutor:
Search of a Difficult Equlibrium, Mediterranean Journal of Human Rights, Vol. 9, n. 2, pp.
93-118
G. Di Federico (2004), Independence and accountability of the judiciary in Italy. The
experience of a former transitional country in a comparative perspective, in A. Sajò (ed.),
Judicial Integrity, Koninklijke Brill N.V., Leiden, pp. 181-205.
G. Di Federico (2004), Italy: Judicial Training, Selection, Retention, Promotion, Discipline,
Independence and Accountability, in Guide to Judicial Independence, USAID Publications,
Washington D.C.
G. Di Federico (2002) Judicial Independence in Italy. A Critical Overview in a (Nonsystematic)
Comparative Perspective, USAID, Washington, January, pp. 83-99
G. Di Federico (2002), Independencia y responsabilidad del fiscal: la busqueda de un
difficil equilibrio, Revista de Derecho penal integrado, Anno III, n. 5, pp. 143-173.
G. Di Federico (2001), Extrajudicial Activities of Italian Magistrates, in A. Mordechai
Rebello, A. Zanotti (ed.), Developments in European, Italian and Israeli Law, Giuffré,
Milano, pp. 27-35
G. Di Federico (2000), The role of prosecution and the International Criminal Court,
Proceedings of the International Conference for the Establishment of an International
Criminal Court by year 1998 (University of Malta, 12-13 Settembre 1997).
G. Di Federico, P. Pederzoli (2000), The Italian Judicial System, in M. Storme, L.
Hertecant (eds.), De Magistratenschool, Kluwer, Antwerpen, pp. 75-81.
G. Di Federico (1999), El Consejo de la Magistratura: cuestiones selecionadas desde una
perspectiva comparada, Jornadas Internacionales sobre el Consejo de la Magistratura,
Ministerio de Justicia de la Nacion, Buenos Aires, pp. 183-205.
G. Di Federico (1998), L’indépendence du ministère public et le principe de la
responsabilité en Italie: l’analyse d’un cas deviant en perspective comparée, Droit et
Société, n. 38, pp. 71-89.
G. Di Federico (1998), Prosecutorial independence and the democratic requirement of
accountability in Italy. Analysis of a deviant case in comparative perspective, The British
Journal of Criminology, Vol. 38, n. 3, pp. 371-387.
G. Di Federico (1998), El rol del ministerio fiscal en las sociedades democraticas.
Independencia y responsabilidad, Revista del Poder Judicial, n. 48, pp. 13-36.
J. De Figuereido Dias, G. Di Federico, R, Ottenhof, J.F. Renucci, L.C. Henry, M. Shikita
(1996), The Role of the Public Prosecutor in Criminal Justice, According to the Different
10
Constitutional Systems, Working Papers IRSIG-CNR, special issue (in collaborazione con
International Association of Penal Law, International Society for Criminology, International
Penal and Penitantiary Foundation), Ed. Lo Scarabeo, Bologna.
G. Di Federico (1996), Prosecutorial Independence and the Democratic Requirement of
Accountability in Italy: analysis of a deviant case in a comparative perspective, in J. de
Figueiredo Dias, G. Di Federico, R. Ottenhof, J. F. Renucci, L.C. Henry, M. Shikita, op.
cit., pp. 11-28.
G. Di Federico (1995), Italy: a Peculiar Case, in C.N. Tate e T. Vallinder (eds.), The Global
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management and improvement of police, Proceedings 9th United Nations Congress
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Corruption & Democaracy. Political Institutions, Processes and Corruption in Transition
States in East-Central Europe and in the former Soviet Union, Institute for Constitutional
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G. Di Federico, F. Carpi (1991), The education and training of judges and lawyers in Role
and organization of judges and lawyers in contemporary societies (IXth World Conference
on Procedural Law, Coimbra and Lisbon, 25-31 August 1991), pp. 493-536.
G. Di Federico (1990), La crisis del sistema judicial y el referendum sobre la
responsabilidad civil de los magistrados, Revista de Estudos Politicos (Nueva Epoca), n.
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G. Di Federico (a cura di) (2008) Ordinamento giudiziario: uffici giudiziari, CSM e governo
della magistratura, CEDAM, Padova, pp. 239.
G. Di Federico (2008), Rappresentazione sintetica del complesso degli uffici giudiziari,
delle loro relazioni funzionali e della loro dimensione organizzativa, in G. Di Federico (a
cura di), Ordinamento giudiziario: uffici giudiziari, CSM e governo della magistratura,
CEDAM, Padova, pp. 1-10
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G. Di Federico (2008), Consiglio superiore della magistratura:composizione, funzioni, iter
e forma delle decisioni, in G. Di Federico (a cura di) Ordinamento giudiziario: uffici
giudiziari, CSM e governo della magistratura, CEDAM, Padova, pp. 133-172.
G. Di Federico (2008), Organico, reclutamento, valutazione della professionalità, carriera,
tramutamenti e attribuzione delle funzioni, giudiziarie, trattamento economico. in G. Di
Federico (a cura di) Ordinamento giudiziario: uffici giudiziari, CSM e governo della
magistratura, CEDAM, Padova, pp. 173-210..
G. Di Federico (2007), Riforma dell'Ordinamento giudiziario: modifiche alla Costituzione
con legge ordinaria, Quaderni Costituzionali, anno XXVII, n. 4, pp. 834-836
G. Di Federico (2006), Prefazione, in D. Carnevali, F. Contini, M. Fabri (a cura di),
Tecnologie per la giustizia, Milano, Giuffré, pp. 1-7
G. Di Federico (2006), Intervento al Convegno "La sinistra e il garantismo. Il contributo dei
socialisti per un nuovo programma sulla giustizia", Atti del Convegno, Roma, pp. 92-97
G. Di Federico (2005), Il contributo della ricerca all'amministrazione della giustizia, in A.
Mestitz (a cura di), Prospettive di mediazione penale, Mediares, Dedalo, Bari, n.6, pp.41-
46
G. Di Federico (2004), Organico, reclutamento e carriera dei magistrati ordinari, in G. Di
Federico (a cura di), Manuale di Ordinamento giudiziario, Cedam, Padova, pp. 183-192.
G. Di Federico (2004), Aspetti ordinamentali e oganizzativi del sistema giudiziario minorile
e problemi connessi all’innovazione normativa, in AA.VV., Il giudice e la persona: famiglia,
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G. Di Federico (a cura di) (2004), Manuale di Ordinamento giudiziario, Cedam, Padova.
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AA.VV. La magistratura: indipendenza e imparzialità, Poligrafica Ruggero, Avellino
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possibili riforme e difficoltà di attuarle, Rivista Trimestrale di Scienza dell'Amministrazione,
n.4, pp. 21-60.
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un riesame delle nostre strutture requirenti-inquirenti, in C. Guarnieri, Pubblico Ministero e
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Cristiana, Roma 21-23 aprile 1983), Cinque Lune, Roma, pp. 307-318.
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patologia istituzionale), Critica giudiziaria, anno VI, n. 3-4, pp. 68-69.
G. Di Federico (1981), Gli incarichi extragiudiziari dei magistrati: una grave minaccia per
l'indipendenza ed imparzialità del giudice, una grave violazione del principio della divisione
dei poteri, Saggio introduttivo in F. Zannotti, Le attività extragiudiziarie dei magistrati
ordinari, Cedam, Padova, pp. XI-LXXVI.
G. Di Federico (1981), Introduzione, in C. Guarnieri, L'indipendenza della magistratura,
Cedam, Padova
G. Di Federico (1980), Intervento al Convegno "Giudici separati? Magistratura, società e
istituzioni negli anni 80" (Senigallia, 9-11 novembre 1979), Giustizia e Costituzione, anno
XI, n. 3-4, pp.150-164.
G. Di Federico (1978), La professione giudiziaria in Italia e il suo contesto burocratico,
Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, n. 2, pp. 798-813.
G. Di Federico (1978), Il reclutamento dei magistrati: caratteristiche, affidabilità degli
strumenti di selezione, efficacia del concorso, in AA.VV. Il reclutamento del personale del
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strutture giudiziarie), Ministero di Grazia e Giustizia, Roma, pp. 38-77.
G. Di Federico (1976), Intervento al Convegno di Scienza dell'Amministrazione, Rivista
Trimestrale di Scienza dell'Amministrazione, n. 3, pp. 487-494.
G. Di Federico (1976), Limiti ed inefficacia degli strumenti di selezione negativa dei
magistrati, in AA.VV. La selezione dei magistrati: prospettive psicologiche, Giuffrè, Milano,
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G. Di Federico (1975), Scienza dell'amministrazione e ordinamento giudiziario, Quaderni
del Centro di Ricerche e Studi Organizzativi dell'Università degli studi di Bologna, De Luca,
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G. Di Federico (1973), Statuto, carriera e indipendenza dei magistrati ordinari in Italia,
Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, vol. 4, pp. 1577-1594.
G. Di Federico (1970), Note di natura organizzativa in ordine agli artt. 2,3,4,5,6 e 7 del
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G. Di Federico (1969), La Corte di Cassazione, Laterza, Bari.
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Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, pp. 624-636.

L’intoccabilità del pubblico ministero in Italia

28 aprile 2009

L’ex procuratore aggiunto di Torino, Bruno Tinti, ha scritto su LA STAMPA un articolo, “Il PM italiano lo fa meglio”. Un articolo che in termini calcistici si potrebbe definire un autogol per la tesi da lui sostenuta, e cioè quella della superiorità dell’assetto del nostro pubblico ministero rispetto a quello di paesi ove viene eletto o nominato. Per convalidare la sua tesi, Tinti ricorda il caso di un Senatore repubblicano degli Stati Uniti, Ted Stevens, condannato per corruzione e non rieletto a causa di tale condanna. Ricorda anche che dopo la condanna si è scoperto che il pubblico ministero aveva tenuto nascoste prove che avrebbero scagionato il senatore. Tinti trae spunto da questo episodio per decantare il nostro sistema dove, a suo dire, tali episodi non possono accadere per una molteplicità di garanzie istituzionali che caratterizzano il nostro pm: perché in Italia il pm “è un giudice” (voleva dire che appartiene alla stessa carriera del giudice), perché non è un avvocato della polizia “come vorrebbe Berlusconi”, perché non è “politicizzato” in quanto non è nominato, come negli USA, da un’autorità elettiva o direttamente eletto. A differenza degli Stati Uniti il nostro pm, “non ha il compito di far condannare l’imputato”. Tinti ci dice che proprio perché il pm americano ha il compito di far condannare l’imputato è “abbastanza normale” che egli nasconda prove che non “vanno d’accordo con la sua tesi, nasconda qualche documento, cerchi di imbrogliare la difesa” per “vincere”. Un pm italiano, secondo lui, non lo potrebbe fare. E’ quindi incomprensibile, a suo avviso, che si voglia modificare l’assetto del nostro pm dividendo la sua carriera da quella dei giudici, sottraendo a lui la decisione di iniziare le indagini autonomamente, modificando il principio di obbligatorietà dell’azione penale. A suo dire dovremo invece essere tutti ben felici di avere un pm come quelli italiano. Dice infatti testualmente: “non si capisce perché non ci si rallegri di vivere in un Paese in cui esiste una Costituzione che impedisce…..che possa avvenire” quanto si verifica negli USA. Tutto bene se quanto asserito da Tinti fosse vero. Purtroppo non lo è. Faccio solo uno dei molti esempi possibili, scegliendolo tra i più semplici da esporre e documentare.

Tempo fa un nostro pm nascose al giudice del tribunale delle libertà prove decisive per la scarcerazione di un detenuto, che poi venne scarcerato solo 8 mesi dopo. Per aver nascosto al giudice prove a favore di un cittadino innocente che si trovava ingiustamente in carcere subì un processo disciplinare ma non fu condannato (sentenza disciplinare del 1998). Processo penale a suo carico? Neppure a parlarne. Seguita tranquillamente a fare il pm come nulla fosse capitato.

Vediamo cosa è successo invece al pm americano citato da Tinti. Lui ed i suoi cinque colleghi che avevano avuto parte attiva nel caso del senatore americano sono stati licenziati in tronco con provvedimento dell’Attorney General Eric Holder. Non solo, il 7 aprile scorso il giudice cui non erano state presentate le prove a discarico, Emmet Sullivan, ha ritenuto che il comportamento omissivo dei 5 pm avesse recato “offesa alla corte” (contempt of court) e quindi dovessero essere perseguiti anche penalmente. Non ci risulta che il processo sia stato già celebrato (come abbiamo visto si tratta di eventi recentissimi), ma sappiamo per certo che per quel reato si finisce immancabilmente in galera.

Neppure l’accusa di politicizzazione che Tinti muove ai pm federali americani (sono nominati dal Presidente con consenso del Senato) ha nulla a che fare col caso in questione. L’Attorney General che ha licenziato in tronco i pm è stato nominato da un presidente democratico Obama (e confermato all’unanimità dal Senato), mentre il senatore Stevens, ingiustamente accusato, è invece repubblicano.

Tinti non poteva scegliere un caso peggiore per dimostrare che il nostro pm offre maggiori garanzie ai cittadini di quelle dei pm di paesi in cui i giudici vengono nominati o eletti. Mentre lì i PM che pregiudicano gravemente le libertà dei cittadini commettendo gravi scorrettezze nell’esercizio delle loro funzioni lo pagano spesso a carissimo prezzo, da noi questo non avviene neppure nei rari casi in cui le scorrettezze vengono accertate, come è certamente accaduto nell’esempio che abbiamo citato. Di regola da noi non è neppure possibile accertare se vi siano state delle scorrettezze da parte dei pm quando le loro scelte discrezionali nell’iniziare le indagini e nel promuovere l’azione penale risultano, dopo anni, prive di fondamento a livello processuale. Nulla importa se hanno determinato ingiustificate carcerazioni preventive o irreparabili danni alla vita sociale, politica, economica e familiare di cittadini innocenti. I nostri pm non ne portano comunque responsabilità alcuna. Il principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione trasforma formalmente ogni loro atto discrezionale in un atto dovuto. Verifiche sostanziali sulla opportunità o diligenza delle loro decisioni verrebbe considerata una indebita interferenza nell’attività giudiziaria.

Aggiungo tre postille.

La prima. Prima ancora di condurre le mie indagini sul caso dei pm americani segnalato da Tinti io ero assolutamente sicuro che l’Attorney General (ministro della giustizia e responsabile della pubblica accusa) aveva già provveduto a rimuovere i pm che avevano nascosto le prove. Proprio perché nominato dal Presidente e confermato dal Senato, se non lo avesse fatto si sarebbe dovuto assumere lui, anche di fronte a loro, la responsabilità politica di quanto accaduto. Da noi, come abbiamo visto, responsabilità (e garanzie) di questo tipo non esistono.

La seconda. E’ veramente singolare che tra i difetti del pm americano Tinti annoveri anche quello di essere l’avvocato della polizia. Concordo con Tinti sui pericoli che possono derivare alle libertà del cittadino dal fatto che il pm sposi acriticamente le tesi incriminatorie di chi ha condotto le indagini. Chi conduce le indagini seguendo una tesi accusatoria può infatti essere indotto, anche in buona fede, a scambiare semplici indizi per prove (i riformatori del pm inglese l’hanno definita “la sindrome del cacciatore”). Purtroppo questo pericolo è più presente in Italia che in altri paesi, perché da noi il è il pm che dirige le indagini e può anche iniziarle di sua iniziativa, senza l’intervento della polizia. Sostanzialmente, nella fase delle indagini è lui stesso un poliziotto, ed il fatto di chiamarsi pm non lo rende meno poliziotto. Per giunta a differenza della polizia non risponde ad alcuno delle scelte che compie e dei convincimenti che matura in sede di indagine.

Terza postilla. Conoscendo Tinti da anni. Ha condotto seminari presso il mio istituto ed ha anche collaborato a nostre attività di ricerca con grande competenza. Non dubito che lui abbia esercitato le funzioni di pm uniformandosi al modello ideale da lui coltivato. Concentrato sul suo lavoro non deve avere prestato molta attenzione al il comportamento di altri pm. Neppure nei casi in cui la loro discrezionalità ha avuto effetti che personalmente ritengo positivi per la protezione dei diritti dei cittadini. Ricordo che negli anni di tangentopoli un suo collega mi disse che se la Procura di Torino avesse adottato gli stessi criteri utilizzati dalla Procura di Milano in materia di carcerazione preventiva molti dei dirigenti della Fiat sarebbero ingiustamente finiti in galera (non dico il nome del pm perché sarebbe professionalmente scorretto identificare i miei intervistati).


Giuseppe Di Federico

www.difederico-giustizia.it

CSM E CENSURA, L’ETERNO CONFLITTO TRA TOGHE E POLITICI. Invasione di campo

9 settembre 2009

Sin dagli anni 70 il CSM si è auto-attribuito la competenza di esprimere formali, pubbliche censure nei confronti di uomini politici che esprimono valutazioni fortemente irriguardose su decisioni e attività giudiziarie dei magistrati. Diversi sono stati gli orientamenti dei Presidenti del CSM (e della Repubblica) nel valutare tali iniziative. Francesco Cossiga le riteneva illegittime ed impedì che il CSM censurasse il Presidente del Consiglio che aveva espresso aspre critiche sull’operato di un magistrato. I suoi successori, Scalfaro e Ciampi, non hanno mai apertamente sollevato obiezioni a che quelle censure fossero discusse e deliberate. Il Presidente Napolitano, con l’evidente intento di limitare l’uso di quelle censure, si è fatto esplicito portatore della “esigenza di farne responsabile e prudente uso”. Ha quindi preteso che se ne disciplinasse l’uso limitandole ai soli casi “..di attacchi così denigratori da mettere in dubbio l’imparziale esercizio della funzione giudiziaria e da far ritenere la sua soggezione a gravi condizionamenti”, ed escludendo rigorosamente i casi in cui si tratta di “garantire la reputazione” dei singoli magistrati, poiché in tali casi essi -come ogni altro cittadino- possono rivalersi di propria iniziativa. Solo dopo la introduzione nel regolamento del CSM di una norma che disciplina la materia seguendo gli indirizzi da lui indicati, il presidente Napoletano ha quindi autorizzato la discussione di ben sette pratiche da tempo pendenti, il che è avvenuto giovedì scorso con l’adozione di sette censure nei confronti di uomini politici. In più delibere sono stati censurati Il Presidente Emerito della Repubblica Cossiga ed il Presidente del Consiglio Berlusconi; sono stati censurati anche l’ex Ministro della Giustizia Castelli, l’On La Loggia e persino un magistrato parlamentare, l’On Mantovano.

Di queste censure i giornali hanno dato puntuale notizia senza tuttavia notare che la discussione avvenuta in Consiglio sull’uso dei nuovi criteri non offre di per sé garanzie di un uso futuro di quell’istituto che si conformi ai criteri di rigore e moderazione auspicate dal Presidente Napolitano. Basti a riguardo ricordare gli interventi di due dei consiglieri eletti dai magistrati, Antonio Patrono (rappresentante di Magistratura Indipendente) e Livio Pepino (rappresentante di Magistratura Democratica). Il primo ha correttamente evidenziato, è cosa ovvia, che anche con la nuova normativa la decisione di stabilire nei singoli casi se le offese ai magistrati richiedano o meno la tutela del CSM dipenderà anche per il futuro, da un apprezzamento discrezionale del CSM. Meno ovvio e più significativo per il destino della innovazione normativa voluta dal Presidente Napolitano è stato l’intervento del consigliere Pepino. Ha ringraziato il Presidente per aver promosso l’introduzione della nuova normativa, ma ha anche voluto affermare che essa non fa altro che mettere in forma scritta i criteri di scelta e le prassi sempre seguite in materia dal CSM in passato. In altre parole il Consigliere Pepino afferma che anche in passato il CSM ha sempre espresso le sue censure nei confronti dei politici e rappresentanti delle istituzioni seguendo quei criteri di prudenza e rigore voluti dal Presidente Napolitano, e che quindi seguiterà anche per il futuro ad utilizzare gli stessi criteri che emergono dalle passate prassi.

La norma voluta dal Presidente Napolitano non presenta quindi alcuna novità? Non del tutto, anche se non si tratta di innovazioni nel senso da Lui auspicato. La nuova disciplina in materia di censure a politici ed istituzioni che “denigrano” la magistratura è tuttavia ben venuta perché riconosce formalmente al CSM, con apposita norma, quel potere di censura che sinora aveva esercitato di fatto, di sua propria iniziativa.

Si potrà dire che quanto detto nell’intervento del Consigliere Pepino non rappresenta necessariamente un orientamento maggioritario in Consiglio e che si può al massimo pensare che sia condiviso dalle correnti di sinistra (cioé dagli altri sette consiglieri di Magistratura Democratica e Movimenti Riuniti). E’ tuttavia molto improbabile che sia così per chi conosce analiticamente, come me, la storia del CSM e sa con quanto successo i magistrati siano riusciti ad ampliare i suoi poteri e a difenderli dai condizionamenti provenienti dall’esterno (anche di quelli, come più volte accaduto, provenienti dal suo Presidente). Non posso certo qui ricordare i più pertinenti esempi di quella storia. Mi limiterò quindi a segnalare che la quasi totalità delle censure emesse dal CSM nei confronti di uomini politici e rappresentanti istituzionali è avvenuta a seguito di analoghe censure già espresse dal sindacato dei magistrati, cioè dall’Associazione Nazionale Magistrati. E’ possibile immaginare che i magistrati del CSM (cioè la sua stragrande maggioranza) prenderanno le distanze, sconfessandoli, dai diffusi orientamenti censori del loro sindacato, cioè dal sindacato di cui sono i rappresentanti in Consiglio (di fatto i magistrati possono essere eletti al Consiglio solo se candidati da una delle correnti del loro sindacato)?.

Una postilla. Per chi abbia dubbi sull’ampiezza con cui il CSM interpreta il suo dovere di censura nei confronti delle istituzioni che a suo avviso minacciano l’indipendenza dei magistrati basti ricordare che a volte esso ha persino travalicato i confini nazionali. Nella seduta del CSM del 23 febbraio 2006 vennero infatti espresse severe critiche al Parlamento francese per aver violato i principi di indipendenza e di divisione dei poteri in quanto aveva convocato ed interrogato un giudice istruttore con riferimento ad un caso giudiziario in cui 13 cittadini innocenti erano stati ingiustamente incarcerati per una falsa accusa di pedofilia.

Giuseppe Di Federico

www.difederico-giustizia.it

CSM sordo – Le minacce di Spataro.

Lettera aperta alla dott. Lucia Annunziata conduttrice del programma televisivo“In mezz’ora” su Rai 3.

Gentile Dott. Annunziata,
prima di tutto lasci che le dica la ragione che mi spinge a scriverle. Domenica scorsa ero andato a letto per il riposino pomeridiano. Come ogni domenica ho aperto a casaccio la televisione perchè mi conciliasse il sonno. Di solito funziona. Questa volta no. Purtroppo, il caso ha voluto che la prima immagine apparsa sullo schermo fosse quella di Lei che intervistava il procuratore aggiunto di Milano, Dott. Armando Spataro. Poiché di giustizia un po’ ne capisco ho ascoltato tutto il programma. Dopo non sono più riuscito a dormire. Spero comprenda la mia irritazione. Di qui la mia decisione di scriverle.
Non posso certamente commentare tutte le cose ingannevoli e fuorvianti che Spataro ha detto e che Lei ha ascoltato senza obiettare. Accennerò solo ad alcune delle cose da Lui dette ed avanzerò qualche dubbio su altre.
Spataro ha affermato (lo dico in estrema sintesi) che il pubblico ministero italiano, proprio perché è indipendente come un giudice ed è vincolato dal principio di obbligatorietà dell’azione penale, di fatto garantisce l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Niente di meno vero. Contrariamente a quello che riteneva il nostro Costituente non è materialmente possibile perseguire tutti i reati e quindi le nostre procure ed i nostri singoli pubblici ministeri (PM) si trovano a dover scegliere loro stessi come e con che approfondimento condurre le indagini nonchè i criteri da seguire nell’esercizio dell’azione penale. Le mie ricerche evidenziano questi fenomeni da oltre 40 anni. Seppur con notevole ritardo, ormai lo ammettono in molti. Implicitamente ma molto chiaramente, persino le circolari e le sentenze disciplinari del CSM. Cosa vuol dire questo? Vuol dire che il principio di obbligatorietà dell’azione penale, lungi dal garantire l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge impedisce invece di introdurre quella regolamentazione e responsabilizzazione delle attività del PM con cui in tutti gli altri paesi democratici si cerca, tra l’altro ma non solo, di dare attuazione concreta al valore dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Sì perché sul piano operativo l’accoppiata tra obbligatorietà dell’azione penale e piena indipendenza del PM, tanto cara a Spataro, non crea solo sofferenza per il valore dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Crea grave sofferenza anche ad altri valori di grande rilievo in democrazia come quello della protezione dei diritti civili nell’ambito processuale, e della attuazione di una coerente, responsabile formulazione delle politiche criminali del Paese nelle forme che sono proprie alle democrazie.
Vengo molto sommariamente al primo aspetto. Sul piano operativo l’accoppiata obbligatorietà dell’azione penale ed indipendenza del PM consente di fatto ai nostri PM di iniziare indagini su ciascuno di noi per reati che più o meno giustificatamene ritiene siano stati commessi, di utilizzare quindi, senza limiti di spesa, tutti i mezzi di indagine che ritiene necessari per provare le sue ipotesi accusatorie. Se dopo anni di indagine e di un eventuale processo si accerta che non vi erano ragioni che giustificassero l’azione del PM, questi non sarà responsabile di alcunché né sotto il profilo patrimoniale né sul piano della valutazione della sua professionalità: come di regola avviene, può legittimamente affermare, con immancabile successo, che non poteva non fare quanto aveva fatto perché vi era stato costretto dal dovere di dare piena attuazione al principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale.. Un principio che quindi trasforma qualsiasi iniziativa del PM, per infondata e discrezionale che sia, in un “atto giuridicamente dovuto”. Che la sua iniziativa abbia causato danni irrimediabili sotto il profilo economico sociale, politico familiare, della salute al cittadino innocente non comporta per lui responsabilità alcuna, così come è assolutamente irresponsabile anche per le spreco di pubblico danaro da lui causato. Sono entrambi cose di cui in altri paesi democratici ci si preoccupa. Ricordo che nel progettare ruolo e funzioni del pubblico ministero inglese il riformatore di quel paese ritenne che regolare e responsabilizzare l’attività del PM fosse necessario perché altrimenti si ha un assetto giudiziario che non solo “è ingiusto per l’accusato ma genera anche inutili sprechi nelle limitate risorse del sistema penale”. Proprio per rafforzare questa esigenza di protezione dei cittadini da processi ingiustificati, nella riforma del PM inglese del 1985 si decise che egli non dovesse fare il poliziotto (come è da noi) ma che dovesse assumere un ruolo “quasi giudiziario” col compito di vagliare le prove fornite nei singoli casi dalla polizia per accertare che esse fossero solide e tali da giustificare un processo. Questo nella convinzione che chi è emotivamente impegnato nelle indagini non sia il più adatto a distinguere indizi da prove.
Non meno rilevante è poi ricordare come il binomio indipendenza del PM e obbligatorietà dell’azione penale (di fatto inattuabile) sottragga un parte molto rilevante delle decisioni in materia di politica ad una regolamentazione e responsabilizzazione nell’ambito del processo democratico. Nel 1977 una commissione di riforma della giustizia penale francese (istituita dal presidente della Repubblica e presieduta dal presidente della Corte di Cassazione) considerò l’ipotesi di adottare il principio di obbligatorietà dell’azione penale e di rendere anche il PM francese indipendente. Questa ipotesi fu scartata partendo dalla constatazione che in nessun paese si possono perseguire tutti i reati. Da questa constatazione venne tratta la necessaria conseguenza che nell’esercizio dell’azione penale il PM compie di necessità, e non può non compiere, scelte discrezionali sia a livello delle indagini che nell’esercizio dell’azione penale, e che tali scelte sono per loro natura scelte di politica criminale. Ritenne quindi che in un sistema democratico e parlamentare quale è quello francese le scelte di politica criminale non potessero essere delegate ad un corpo burocratico privo di legittimazione democratica, ma dovessero invece essere compiute dal governo che ne risponde in parlamento (è un orientamento che accomuna tutti i paesi democratici ad eccezione dell’Italia - anche se non in tutti i paesi democratici il vertice della struttura unitaria e gerarchica del PM è, come in Francia, il Ministro della giustizia).
Su tutte queste cose Lei, dottoressa Annunziata, non ha fatto una sola domanda. Per farlo le sarebbe bastato ricordare quanto detto da un magistrato con cui ho a lungo collaborato, Giovanni Falcone, certamente non meno autorevole di Sapataro. Un magistrato che aveva una solida cultura liberale, una ampia esperienza dei sistemi giudiziari di altri paesi democratici, e l’attitudine a non lasciarsi condizionare nelle sue analisi dei fenomeni empirici da convenienze personali ed ideologie corporative. Ciò gli consentiva di riconoscere quanto anomalo fosse l’assetto del nostro PM e le sofferenze di sistema che ne derivano. Tra le molte citazioni possibili ricordo solo come Falcone si domandasse “come fosse possibile che in un regime liberal democratico quale quello italiano non vi sia ancora una politica giudiziaria, e tutto sia riservato alle decisioni, assolutamente irresponsabili, dei vari uffici di procura e spesso dei singoli sostituti…mi sembra quindi giunto il momento di razionalizzare e coordinare l’attività del pm, finora reso praticamente irresponsabile da una visione feticistica dell’azione penale e dalla mancanza di efficaci controlli della sua attività” (il corsivo è di Falcone).
Per aver detto queste cose, per aver detto che la scarsa professionalità di molti magistrati era causa di inefficienza della nostra giustizia, per aver scritto -quando era direttore generale del Ministero della Giustizia- il testo un decreto legge in cui si faceva un tentativo di dare un più efficiente e responsabile assetto al PM nel settore della criminalità organizzata, Giovanni Falcone pagò un alto prezzo. Dovette subire la diffusa ostilità della magistratura organizzata e dei suoi rappresentanti nel CSM, che per ben due volte bocciarono le sue richieste a dispetto dei suoi evidenti meriti professionali, prima negandogli la funzione di capo dell’ufficio istruzione di Palermo e poi quella di direttore nazionale antimafia (la commissione incarichi direttivi propose un altro magistrato, proposta che non venne mai deliberata dal CSM perché nel frattempo Falcone fu assassinato dalla mafia). Lei, Dottoressa Annunziata, si starà certo domandando: ma che c’entra questo con la mia intervista a Spataro? Purtroppo c’entra. Forse Lei non l’avrà notato, ma quasi alla fine della sua intervista Spataro ha sollevato il dubbio che vi siano magistrati che contribuiscono a scrivere le riforme volute dalla maggioranza. Alla luce di quanto capitato a Falcone e anche ad altri magistrati che non sono stati ligi alle aspettative della corporazione, quella frase di Spataro mi è apparsa come un chiaro avvertimento di stampo…, diciamo intimidatorio. A Lei no?
Molte altre sono le obiezioni che un attento intervistatore avrebbe potuto fare. A Spataro. Questi ha più volte detto, nel corso dell’intervista, che la nostra polizia è la migliore al mondo e che di questo vi è ampio riconoscimento a livello internazionale. Ha però anche detto che è inaccettabile l’iniziativa governativa che attribuisce più autonomia e più poteri investigativi alla polizia. Forse che la nostra polizia è la più brava al mondo solo perché agisce sotto lo stretto controllo e direzione del PM? Perché, poi, dovremmo fidarci di meno delle indagini di una polizia che è la migliore al mondo e fidarci di più di quelle svolte dal poliziotto-PM che delle sue decisioni, per ingiustificate che siano, non risponde a nessuno né sotto il profilo disciplinare ne sotto quello della valutazione di professionalità?
Ascoltando la sua intervista a Spataro mi sembrava di assistere ad una rappresentazione dei fratelli De Rege, anche se non riuscivo a ridere. Lei si è limitata a fare da “spalla” ad uno show personale del procuratore Spataro senza mai sfoderare quella grinta critica che altre volte hanno caratterizzato le sue interviste. Era impreparata? Stava poco bene? Lo ha fatto volutamente per scopi politici?
Questa lettera è gia troppo lunga ma voglio tuttavia aggiungere due cose. La prima, non vorrei che Lei pensasse che io nutra sentimenti aggressivi e astiosi nei confronti di Spataro. Lui ha difeso poteri ed interessi della sua corporazione e, con la Sua attiva collaborazione, lo ha fatto in maniera molto efficace. Chapeau. La seconda è che condivido con Spataro la sfiducia nelle capacità di coloro che si stanno occupando di riforme ordinamentali. Ovviamente io vorrei un assetto giudiziario molto diverso da quello che piace a Spataro. Purtroppo la sfiducia che ho riguardo alle capacità, conoscenze e coraggio di coloro che si stanno occupando di riforme ordinamentali è tale che se mai vi saranno riforme in materia esse saranno di gran lunga più vicine ai desiderata di Spataro che ai miei.
Voglia gradire i miei migliori saluti

Giuseppe Di Federico
www.difederico-giustizia.it