Un motivo di speranza

di Lorenza Carlassare

È importante avere una Corte costituzionale, una Corte indipendente che non si lascia intimidire e, con una sentenza chiara, elimina i privilegi ripristinando (per la terza volta) l’eguaglianza. Una sentenza attesa, presentata dapprima come evento in grado di determinare la caduta del governo e solo negli ultimi giorni, dal presidente del Consiglio invece, come ininfluente a quel fine. L’enfasi iniziale sugli effetti politici della decisione era parso a tutti un modo di premere sulla Corte caricandola di responsabilità per eventi politico-istituzionali ad essa estranei. Bene hanno fatto i giudici della Consulta a rinviare l’udienza del 14 dicembre, staccando così la questione politica della sfiducia al governo dalla questione, esclusivamente giuridica, della costituzionalità della legge. Decisa è la risposta: interamente illegittimo è l’art. 1 comma 4 che prevede l’impedimento continuativo attestato dalla Presidenza del Consiglio (con l’obbligo del giudice di rinviare l’udienza); illegittimo il comma 3 ”nella parte in cui non prevede che il giudice valuti in concreto, a norma dell’art. 420-ter, comma 1, del codice di procedura penale, l’impedimento addotto”. Rigetto interpretativo per il comma 1, non illegittimo ‘se interpretato in conformità con l’art. 420-ter‘, come per tutti. In conclusione: tutto ciò che ha introdotto la legge n. 51 è rimosso! Era chiaro fin dalla sentenza sul “lodo Alfano” che il legittimo impedimento, pensato dagli strenui difensori di Berlusconi come nuovo “scudo”, era incostituzionale per la stessa ragione dei due scudi precedenti: la violazione del principio di eguaglianza di tutti i cittadini.

E adesso? Eliminato l’automatismo nell’applicazione del legittimo impedimento resta al giudice di valutarne, udienza per udienza, la solidità. Nel caso in cui non ritenesse sufficienti le ragioni addotte per rinviare l’udienza, contro la sua valutazione negativa potrà sempre aprirsi la strada per un conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato, deciso, anche questo, dalla Corte costituzionale. Un altro modo, fra i molti, per allungare i tempi. Ma intanto un principio fondamentale della Costituzione è stato salvato ancora: in questo buio, un motivo di speranza.

Il Caimano e la scalata al Colle

di Stefano Caselli

“Berlusconi si sta preparando la strada per il Quirinale”. Secondo Lorenza Carlassare, docente emerito di diritto Costituzionale all’Università di Padova, la legge Alfano costituzionale è un trampolino per l’ultimo obiettivo politico del premier. Non sappiamo cosa ne pensi il presidente della Repubblica che, in ogni caso, si preoccupa di manifestare le sue “perplessità”.

Professoressa, per quale motivo Napolitano sostiene che la legge Alfano “incida sullo status complessivo del presidente della Repubblica riducendone l’indipendenza”?

L’articolo 90 della Costituzione stabilisce che “il presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione. In tali casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei suoi membri”. Ora, stabilire come fa il disegno di legge Alfano che, al di fuori dei casi previsti dall’articolo 90, se l’autorità giudiziaria esercita l’azione penale nei confronti del presidente della Repubblica, anche per fatti antecedenti all’assunzione della carica, il Parlamento in seduta comune può disporre la sospensione del processo – peraltro senza specificare maggioranze qualificate – mette il presidente della Repubblica in una situazione di oggettiva dipendenza dal Parlamento, cosa che l’intero impianto della nostra Carta esclude; il Quirinale deve essere tenuto fuori dalla mischia politica. Ma c’è un equivoco di fondo grosso come una casa: il presidente della Repubblica, se commette un reato comune, è responsabile penalmente esattamente come me o lei. È un’inutile scudo.

Ma allora perché coinvolgere Napolitano, se l’obiettivo palese è soltanto salvare B. dai processi?

Mi sembra evidente. Berlusconi sa di disporre di una forte maggioranza in Parlamento e si sta preparando la strada per la carica a cui punta per il futuro.

C’è chi sostiene che la legge Alfano equiparerebbe di fatto presidente del Consiglio e presidente della Repubblica, alterando pesantemente gli equilibri istituzionali. È così?

Non c’è dubbio. Si tratta di due figure abissalmente distanti. Il primo è super partes e in questo senso non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (fatto salvo l’art.90), mentre il capo del governo è responsabile di tutto, politicamente, civilmente e penalmente.

Se la legge costituzionale fosse votata dai due terzi del Parlamento, oppure approvata da un referendum confermativo, la Consulta potrebbe ancora intervenire?

Si di certo, anche una legge costituzionale può essere illegittima. La Costituzione è modificabile, ma non nei suoi principi supremi. La Corte, quando ha bocciato il primo lodo Alfano è stata molto chiara: quella legge violava il principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, specificando come questo principio fosse connaturato “alla nascita stessa di uno stato di diritto”. Non mi sembra che questa versione-bis superi l’ostacolo. Dunque un giudice potrà ancora eccepirne l’incostituzionalità.

La dovuta imparzialità del Presidente

di Lorenza Carlassare

Art.87 della Costituzione: “Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale”. Non è organo di governo, non ha poteri di decisione, è innanzitutto l’istituzione dell’unità, al di sopra delle parti. Ma imparziale è soltanto chi è indipendente; la sua figura perciò è costruita in modo da non legarlo a una parte politica. Esclusa l’elezione popolare diretta che lo legherebbe a chi l’ha sostenuto, la sua elezione spetta al Parlamento in seduta comune integrato da tre delegati per Regione, eletti dai Consigli in modo da rappresentare le minoranze (art.83). L’elezione a scrutinio segreto, senza candidature e senza dibattito, rende difficile ricondurlo a un partito, e i sette anni della carica, contro i cinque del Parlamento, ne accentuano l’indipendenza dai suoi elettori. La maggioranza dei due terzi garantisce un’ampia condivisione, non così, oggi, la maggioranza assoluta richiesta a partire dal quarto scrutinio non più garanzia sufficiente nel sistema bipolare: la parte governativa potrebbe eleggere da sola un proprio Presidente. Ma, allora, uomo della maggioranza, il Capo dello Stato perderebbe il suo ruolo di garante della Costituzione contro gli abusi della maggioranza.

Funzioni e doveri di un Capo dello Stato

L’ART.87 elenca le funzioni del presidente: indice elezioni e referendum, rappresenta lo Stato sul piano internazionale (accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere), può concedere la grazia, nomina nei casi indicati dalla legge i funzionari dello Stato, promulga le leggi, emana decreti e regolamenti del governo, ha il comando delle Forze armate e presiede il Consiglio supremo di Difesa, presiede il Consiglio superiore della Magistratura. Le funzioni dello Stato sembrano riassumersi in lui; interviene in tutte, ma sono altri ad esercitarle: non fa leggi e decreti, può solo indurre gli organi competenti a ripensarli nel rispetto della Costituzione; ratifica trattati che il governo ha concluso e il Parlamento autorizzato; nomina i funzionari che gli vengono proposti. La sua partecipazione a tutti i principali atti dello Stato, oltre alla funzione simbolica di rappresentanza delll’ “unità”, ha funzione di garanzia: firmando atti decisi da altri senza poterne entrare nel merito politico, ne valuta però la legittimità. L’art.87 va inquadrato nella forma di governo parlamentare, come ogni disposizione che gli attribuisce poteri : art.92 “nomina il Presidente del Consiglio e su proposta di questo i Ministri”, art.88 può “sciogliere le Camere sentiti i loro Presidenti”, art.135 nomina “un terzo” dei giudici della Corte costituzionale: cambia però l’intensità della sua partecipazione. Il Capo di Stato parlamentare non nomina un suo governo ma il governo della maggioranza, con a capo il politico indicato nelle consultazioni che poi sceglierà i ministri (il capo dello Stato deve nominarli, salvo obiezioni per indegnità). Se le indicazioni dei partiti sul nome del presidente del Consiglio sono univoche il capo dello Stato dovrà seguirle; se divergono, sta a lui valutare chi abbia maggiori probabilità. Da quando il nome del premier è indicato dai partiti prima delle elezioni, la nomina del vincitore è obbligata. Se però si apre una crisi, di fronte a più soluzioni possibili la valutazione presidenziale ritrova spazio, anche per ricorrere allo scioglimento delle Camere se si riveli impossibile formare un nuovo governo. Qui il capo dello Stato ha un ruolo determinante, seppure non esclusivo. Senza il suo consenso le Camere non possono essere sciolte, ma nemmeno se è contrario il governo che controfirma il decreto; entrambe le volontà sono necessarie. Non è così invece per la nomina dei cinque giudici costituzionali, uno dei pochissimi casi di esclusiva competenza del capo dello Stato super partes non essendo atto politico. Il governo deve controfirmare se non riscontra irregolarità, ad esempio la mancanza dei requisiti. Che senso avrebbe una Corte con giudici nominati dal Governo? Sempre in quanto super partes il capo dello Stato presiede sia il Consiglio di difesa, sia il CSM, a garanzia dell’indipendenza dei Magistrati. Nello Stato di diritto anche gli organi di vertice sono sottoposti a norme; per garantirne il rispetto, accanto alle istituzioni politiche stanno le istituzioni di garanzia: Presidente della Repubblica e Corte costituzionale in primo luogo. Una garanzia diversa: mentre la Corte può annullare atti legislativi illegittimi (dopo un processo lungo che impegna quindici giudici, richiede preparazione giuridica qualificata e studi approfonditi) il Presidente è piuttosto “il grande consigliere, il magistrato di persuasione e d’influenza”. La decisione ultima non è mai sua ma dell’organo competente. Solo in casi estremi, di fronte a un “attentato alla Costituzione” ha il dovere assoluto di opporsi e non firmare per non essere egli stesso responsabile: è garante dell’integrità del sistema, ogni tentativo di sovvertirlo deve essere fermato. Per l’art.90 il Presidente “non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni tranne che per alto tradimento e attentato alla Costituzione”: in questo caso, messo in accusa dal Parlamento in seduta comune, è giudicato dalla Corte costituzionale.

Messa in stato d’accusa

LA FORMULA non significa – come qualcuno pretende – che si tratti di un organo irresponsabile: innanzitutto per i reati comuni risponde come tutti i cittadini (il recente tentativo di renderlo immune è fallito). Degli atti di funzione non risponde perché, come si è visto, gli atti che firma non sono decisi da lui, ma da altri, e sono questi a risponderne ( l’art.89 parla di controfirma dei ministri che “ne assumono la responsabilità”). Gli unici poteri che esercita effettivamente sono quelli di “garante della Costituzione”, di garante dell’integrità del sistema : se firma atti del governo o del Parlamento diretti a “sovvertir” la Costituzione, è responsabile per attentato. Si tratta, ovviamente, di un caso estremo.

Piccoli cloni di impunità crescono

di Lorenza Carlassare

L’emendamento (Ceccanti ed altri) presentato dal Pd in Commissione Affari costituzionali era veramente ‘tombale’, non lasciava margine alcuno. Tutto ciò che il capo dello Stato fa o ha fatto, durante la carica o prima, qualunque fosse la gravità del reato, doveva restare impunito per tutti i sette anni del mandato presidenziale. Nemmeno il ministro Alfano, che critichiamo sempre, era giunto a tanto! Un bel progetto per il futuro di un popolo avere al vertice dello Stato, come rappresentante dell’unità nazionale e garante della Costituzione, un ladro, un assassino, uno stupratore, un grande evasore fiscale o un mafioso, che, ormai ‘intoccabile’, rimaneva tranquillo nella sua alta posizione istituzionale. Per fortuna oggi è stato ritirato, ma conviene egualmente parlarne per la sua estrema gravità; il fatto stesso che sia stato concepito fa temere che si sia perso l’orientamento.

Si tratta infatti di un emendamento offensivo per il capo dello Stato attuale che non ha bisogno di difese: ha già per scudo la sua personalità morale, la sua storia, il suo passato e il difficile presente. Ma offensivo è soprattutto per i giudici: sembrava infatti avallare la tesi di Berlusconi, del suo seguito e di vari malfattori pubblici, di una magistratura che si muove a comando per fini politici, utilizzabile dall’una e dall’altra parte per minacciare ricatti o regolare i conti. Da quel che leggo, pare sia stata motivata così la presentazione dell’emendamento, con il rischio rappresentato da una magistratura politicizzata. Ma allora, se esistesse il più lontano timore di un uso politico della giustizia e gli avvocati di palazzo avessero ragione, non sarebbe piuttosto da battersi – con un po’ di energia naturalmente – per rafforzare l’indipendenza di una Magistratura che la maggioranza è decisa a sottomettere? A parte l’immediata e non secondaria obiezione che con simile norma si garantirebbe il futuro del Cavaliere, aspirante capo dello Stato, l’emendamento presentava un risvolto allarmante per il popolo sovrano cui la Costituzione (art. 138) attribuisce il potere di respingere con referendum le leggi di riforma costituzionale. Proporre un emendamento di tale portata significava infatti, nel caso fosse approvato, dover votare poi a favore della legge, così bloccando la possibilità di chiedere il referendum, previsto soltanto quando manchi il consenso dell’opposizione e la legge costituzionale, non riuscendo ad essere approvata con i due terzi, raggiunga solo la maggioranza assoluta. L’art. 138 vuole infatti evitare che la maggioranza governativa possa, ‘da sola’, modificare la Costituzione; se il consenso dell’opposizione c’è, il referendum non serve. Il ritiro dell’emendamento rassicura sull’intenzione di non partecipare al gioco eversivo di riapprovare in forma costituzionale un lodo già dichiarato due volte illegittimo per tacitare la Corte. Ammesso che basti rivestire simili norme della forma costituzionale per evitare il giudizio. A parte i discorsi ben noti ai costituzionalisti sui ‘limiti’ alla revisione costituzionale, sui quali la Corte si è espressa chiaramente nel 1988, la recente sentenza (ottobre 2009) che ha dichiarato illegittima la legge Alfano, ossia ‘il lodo’ riproposto, contiene passi che non dovrebbero rassicurare del tutto chi intende riapprovarlo nella forma di legge costituzionale per precludere ogni controllo futuro. Il ribadire che il principio della “parità di trattamento rispetto alla giurisdizione” è “alle origini dello Stato di diritto” (sent. 24 /2004 sulla legge Schifani), assieme al richiamo al carattere di ‘specifico sistema normativo’ che presenta la regolazione delle immunità (una “complessiva architettura costituzionale, ispirata al principio della divisione dei poteri e del loro equilibrio”) fa pensare che non sia consentita ‘in alcuna forma’ l’introduzione di norme in stridente contrasto con quel delicato sistema. Un ‘sistema’ nel quale le norme sulle alte cariche sono sempre legate alla funzione: per reati estranei, qualunque sia la carica ricoperta, quei soggetti non godono di alcuna tutela.

Le immunità, spesso presentate ai cittadini in modo distorto, meritano un chiarimento approfondito: riprenderò dunque il discorso in una delle prossime settimane.

Sovranità, voto e partecipazione

di Lorenza Carlassare

Il titolo IV, ”Rapporti politici”, chiude la prima parte della Costituzione. Il voto – elettorale e referendario – con il quale il popolo esercita la sovranità che gli ‘appartiene’, è esteso a tutti. L’art. 49 recita: “Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età. Il voto è personale ed eguale, libero e segreto”. Nel 2000, per favorire la partecipazione dei cittadini non residenti, si è aggiunto il comma 3 che istituisce una circoscrizione Estero. L’universalità del suffragio è recente. Nel 1848, emanato lo Statuto, meno del 2% aveva diritto al voto, gli altri erano esclusi per “censo”, “cultura”, “sesso”. Il suffragio gradualmente fu esteso: a tutti gli uomini nel 1918, alle donne nel 1946: la Costituzione specifica ora che elettori sono uomini e donne.

Oltre che personale, libero e segreto, il voto dev’essere “eguale”. Divieto, dunque. di attribuire maggior “peso” al voto di alcuni (come il voto multiplo che consente di votare in più collegi); eguaglianza “in entrata”, nel momento cioè in cui il voto viene espresso, non nel momento della trasformazione dei voti in seggi. L’eguaglianza del voto non si estende al risultato concreto della manifestazione di volontà dell’elettore, che dipende unicamente dal sistema elettorale, sul quale la Costituzione (ha precisato la Corte costituzionale) nulla dispone.

In verità la Costituzione tutta implica una pluralità di partiti e dunque un sistema elettorale che in qualche modo la preservi. Negli anni Novanta il “proporzionale” (che assicura la rappresentanza delle minoranze) è stato sostituito dal “maggioritario” nella ricerca di “governabilità” identificata con un bipartitismo impossibile.

Un sistema politico frammentato non si lascia facilmente ingabbiare entro schemi rigidi e alieni; differenze e conflittualità sono ricomparse all’interno dei “poli” in cui le si voleva rinchiudere. Il risultato vero, certamente voluto, è che gli interessi deboli sono rimasti senza voce, la sinistra è sparita dalle sedi istituzionali, intere fasce sociali non sono rappresentate; non emergono più esigenze, aspirazioni e progetti che non si inquadrino nella piatta omologazione.

La rappresentanza può essere “corretta” in nome dell’efficienza, ma è questione di “misura”; non fino al punto da diventare finzione. Una democrazia effettiva richiede corrispondenza fra eletti e ed elettori: meccanismi che stacchino gli uni dagli altri e forzino i risultati elettorali oltre misura, allontanano la rappresentanza dalla democrazia, “il potere” dal “popolo”.

Il “maggioritario” (anche se camuffato da proporzionale) è un sistema “nel quale i partiti maggiori, o almeno un partito, ottiene più seggi (e quindi più potere) di quanti gliene spetterebbero in base al criterio proporzionale” (Ugo Rescigno). Il premio di maggioranza (se elevato) ha appunto questo scopo, distorcere l’esito della consultazione attribuendo alla coalizione più votata più seggi di quanti gliene spetterebbero. Molti chiedono la modifica di una legge (indecente persino secondo chi l’ha proposta) dove gli elettori nemmeno scelgono i “rappresentanti”, nominati dal vertice partitico; ma piace troppo a chi vuole il dominio assoluto.

Il presidente del Consiglio ha parlato giustamente di un Parlamento di “figuranti” legati a chi li nomina. La vicenda Fini è istruttiva, chi osa schierarsi con lui sa bene che non sarà più in lista.

Il discorso non può prescindere dai partiti che di fatto hanno il monopolio delle elezioni. Secondo l’art. 49 “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico alla determinazione della politica nazionale”. La Costituzione ne mette in luce la strumentalità: un mezzo a disposizione dei cittadini per concorrere alla determinazione della politica nazionale. Se il “metodo democratico” (come divieto della violenza per la conquista del potere) si riferisce all’azione esterna dei partiti, questi, strumentali alla partecipazione, non possono prescindere dalla democrazia all’interno. Partiti “personali” con la base muta e le decisioni assunte dai vertici, appaiono incompatibili con il fine stesso per cui i cittadini si associano. Dopo la guerra, quando la struttura istituzionale era quasi inesistente, i partiti hanno svolto un ruolo essenziale come base per la ricostruzione del sistema. Gradualmente si sono trasformati e alla fine sono stati travolti: corruzione e Mani pulite hanno certamente concorso al crollo dei partiti tradizionali, peraltro già in crisi per eventi internazionali. La caduta del Muro di Berlino (1989), anche come momento simbolico, indebolisce i partiti di maggioranza che non possono più reggersi sulla contrapposizione a un sistema, quello sovietico, ormai imploso e, di riflesso, indebolisce la sinistra, che, fallito quel modello (dal quale invero già si differenziava), deve cercare una diversa identità. Da allora i partiti non sono più gli stessi, non solo nei nomi, ma anche nell’abbandono delle ideologie e nell’omologazione delle dirigenze. Il sistema maggioritario che si è voluto accompagnare a quella disgregazione e il bipolarismo coatto che ne è seguito, non hanno giovato. Il distacco della classe politica dal popolo sovrano è cresciuto a dismisura; l’immedesimazione dei partiti con le istituzioni ha favorito l’idea che il loro interesse coincida con quello delle istituzioni di cui si appropriano. Mortati (costituzionalista e Costituente) definiva il partito “parte totale”: “Parziale” nella visione degli interessi della collettività (e nelle sue finalità specifiche), ma “politico” perché la inquadra “nella visione generale dei bisogni della vita associata”. E distingueva appunto i partiti , che perseguono “fini superindividuali”, dalle fazioni , “rivolte a sostenere determinate persone”.

Un nuovo rebus per Napolitano

di Lorenza Carlassare

La pervicacia della maggioranza di governo nel riproporre leggi dirette al medesimo scopo - salvare Silvio Berlusconi dai processi - sarebbe veramente apprezzabile se indirizzata a più nobili fini nell’interesse del paese. Più che l’arroganza colpisce la determinazione cieca con cui la maggioranza procede senza concedersi soste. È del 7 aprile la legge sul ‘legittimo impedimento’ - provvisoria, si legge ( art.2), in attesa di una legge costituzionale - che ripropone norme dichiarate illegittime già sottoposte dai giudici di Milano, come le precedenti, al controllo di costituzionalità. Una mossa e una contromossa si susseguono in questo pericoloso gioco che ha per posta il rispetto delle regole di una democrazia costituzionale. Il ricorso alla legge costituzionale sarebbe la mossa vincente che chiude definitivamente la partita a vantaggio della maggioranza la quale, usando il procedimento dell’art.138, ha l’ultima parola.

È proprio vero? È vero, come oggi si legge, che la scelta del ddl costituzionale risponde alle indicazioni della Corte Costituzionale che aveva bocciato il ‘Lodo Alfano’ perché approvato con legge ordinaria?

Alcune precisazioni sono necessarie. Da tempo (1988) e a più riprese la Corte costituzionale ha affermato che esistono limiti alla revisione costituzionale: i diritti fondamentali e i principi supremi.

Che il principio di eguaglianza sia fra questi non v’è dubbio alcuno. Nelle sentenze sui due ‘lodi’ precedenti ha affermato (n.24/2004) e ribadito (n. 262/2009) che “alle origini della formazione dello stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione”.

Va ancora sottolineato che in tali decisioni non è mai stato detto che se adottate con legge costituzionale quelle norme sarebbero state legittime, ha solo detto – rispondendo a ciò che le era stato chiesto com’è obbligata a fare - che la legge ordinaria non poteva regolare la materia delle prerogative, disciplinata dada norme di rango costituzionale. Ma soprattutto vi è un passaggio della sentenza che va sottolineato: gli istituti di protezione delle funzioni (immunità e simili) “non solo implicano necessariamente una deroga al principio di eguaglianza, ma sono anche diretti a realizzare un delicato e complesso equilibrio tra i diversi poteri dello Stato” E la “complessiva architettura costituzionale, ispirata al principio della divisione dei poteri e del loro equilibrio esige che la disciplina delle prerogative debba essere intesa come uno specifico sistema normativo, frutto di un particolare bilanciamento e assetto di interessi costituzionali”.

Vale a dire - mi sembra - che ogni modifica non solo spetta a leggi costituzionali, ma deve inquadrarsi in un sistema armonicamente, non rompendone la trama. Ora, tutta la materia delle ‘prerogative’ è strutturata sulla considerazione dei soli reati commessi nell’esercizio delle funzioni, non sui reati comuni. Potremmo pensare che il Presidente, immune possa, ad esempio, sparare da uno dei Palazzi sui passanti molesti? Una simile disarmonia non romperebbe il delicato ‘sistema’? Ammesso che i limiti alla revisione rendano incostituzionale la legge eventualmente approvata, quali sono i rimedi?

Il primo, questa volta, non è il presidente della Repubblica, ma il ‘popolo sovrano’: sulla legge costituzionale può essere chiesto un referendum entro tre mesi dalla seconda approvazione.

I cittadini che nel 2006 hanno bocciato la riforma pensata dai ‘saggi’ a Lorenzago ora potrebbero dire no alle immunità; non è neppure immaginabile che la seconda approvazione avvenga a maggioranza dei due terzi (che escluderebbe il referendum). In questo catastrofico caso, al momento di promulgare il presidente della Repubblica si troverebbe in una difficile posizione.

Il rifiuto assoluto gli è consentito soltanto nel caso estremo di attentato alla Costituzione, e questo non lo è.

È anche discusso se il potere sospendere la promulgazione rinviando la legge alle Camere sia esercitabile quando si tratti di una legge costituzionale; per la complessità della procedura che dovrebbe rimettersi in moto e, qualcuno dice, perché di fronte ad un’eventuale maggioranza dei due terzi col consenso delle opposizioni non sembra che egli possa formulare obiezioni.

Questo argomento convince poco: il consenso delle opposizioni, l’accordo condiviso, riguarda il piano politico ma non significa nulla sul piano della legittimità. Su alcune cose, le ‘protezioni’ e gli ‘scudi’ in particolare (ha ricordato Franco Cordero in un’intervista a questo giornale) non sono mancate responsabilità ‘condivise’.

La proprietà e la Carta

di Lorenza Carlassare

La nostra Costituzione è il “risultato della confluenza dell’ideologia socialista e di quella cristiano sociale con quella liberale classica” (Bobbio). Lo si vede in particolare nel titolo III che, dopo le norme a protezione dei lavoratori (artt. 35-40), tutela la libertà economica: all’affermazione di un diritto e di una libertà segue subito l’indicazione di limiti e fini: “L’iniziativa economica privata è libera”, ma non può svolgersi “in contrasto con l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana” e l’attività economica può essere indirizzata “a fini sociali” (art. 41). Della proprietà privata “riconosciuta e garantita dalla legge” (art. 42) la legge stessa può determinare i modi d’acquisto, di godimento e i limiti “allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti”. Lo schema è costante; anche alla proprietà terriera privata (art. 44) la legge “impone obblighi e vincoli” al fine di “conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali”, fissa “limiti alla sua estensione… promuove e impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive, aiuta la piccola e media proprietà”. L’obiettivo di fondo non è eliminare l’iniziativa economica e proprietà privata – costituzionalmente riconosciute e come tutti i diritti (a partire dall’art. 13) limitabili soltanto con legge del Parlamento – ma renderle “accessibili a tutti” (l’art. 42 riecheggia la Rerum Novarum). Un pensiero unitario domina la Costituzione economica: allargamento del numero dei proprietari, difesa della funzione sociale della proprietà e dell’attività economica. Non par dubbio che la dottrina sociale cattolica abbia esercitato un influsso preminente: il programma economico sociale della Costituzione, se realizzato, non porterebbe infatti a una società socialista con un’economia diretta dallo Stato, e neppure a una società dominata dalle grandi imprese private, ma ad una società dove la proprietà è diffusa e non concentrata. Gli articoli successivi ne sono la riprova: la Repubblica promuove la cooperazione a carattere di mutualità e lo sviluppo dell’artigianato (art. 45), riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare alla gestione delle aziende “nei modi e limiti stabiliti dalla legge” (art. 46), incoraggia e tutela il risparmio favorendone l’accesso “alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del paese” e, a tali fini “disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito” (art. 47). Norma quanto mai opportuna, visto le recenti ‘gesta’ delle istituzioni bancarie e il poco o nullo rispetto per i risparmiatori! Dagli atti dell’Assemblea costituente risulta chiaro come tutti, al di là delle differenti visioni dell’economia, dai comunisti ai democristiani ai liberali fossero concordi nella lotta alle “concentrazioni monopolistiche”. Alle parole di Togliatti e Fanfani si aggiungono quelle di Einaudi, economista liberale, per il quale i monopoli sono “il male più profondo”, “il danno supremo dell’economia moderna”, “vera fonte della disuguaglianza, vera fonte della diminuzione dei beni prodotti, vera fonte della disoccupazione delle masse operaie”. In questo clima fu approvato l’art. 43: “A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, agli enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie d’imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e abbiano preminente interesse generale”. Due le condizioni, dunque, perché le imprese possano essere espropriate: che “abbiano preminente interesse generale”; che siano relative “a servizi pubblici essenziali, a fonti di energia o a situazioni di monopolio”. La previsione di forme autoritative d’intervento pubblico ha quindi carattere eccezionale, la Costituzione non ha inteso incamminarsi sulla strada del collettivismo. Tuttavia il comma 3 dell’art. 41 “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali” implica, almeno, un indirizzo di politica economica che tenga conto dei fini sociali. Come si conciliano le indicazioni della Costituzione col “principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza” su cui si fonda l’Europa? Molto ne hanno discusso giuristi ed economisti. L’opinione che non siano incompatibili parte dalla libertà d’iniziativa economica che, data la pluralità e coesistenza di più soggetti che ne usufruiscono, è legata al principio della libera concorrenza , a un mercato “regolato” (come vuole l’Europa) da una disciplina antitrust. Una disciplina “che predetermini le regole del gioco valide per tutti”, assicurando la libera esplicazione su un piano di parità delle capacità imprenditoriali di tutti gli operatori: “La libertà di pochi è potere, non libertà” dice Alessandro Pace. Del resto una disciplina antimonopolistica è già implicita nell’intento di evitare il rischio di monopoli espresso alla Costituente da tutte le parti politiche e formalizzato nell’art. 43. Un mercato ‘regolato’, una libera concorrenza che non incida però su altri interessi primari tutelati dallo stesso art. 41 che fonda la libertà economica. Negli ultimi decenni l’idea del primato dell’economia sulla politica ha inciso sul nostro sistema mettendo in ombra valori essenziali. L’alternativa (scrive Natalino Irti) è tra “ordine giuridico del mercato e mercato degli ordini giuridici” dove gli Stati, in concorrenza, offrono alle imprese benefici e immunità per attirare gli affari entro le rispettive sfere anziché rivendicare il primato delle decisioni politico-giuridiche e assumere il governo dell’economia.

TUTTO INCOSTITUZIONALE

Lorenza Carlassare, professore emerito a Padova: non c’è un modo legale per sanare la situazione

di Silvia Truzzi

Chiedere a un giurista di commentare un golpe (parola di Di Pietro) sembra un controsenso. E infatti Lorenza Carlassare, professore emerito a Padova, avverte: “Come costituzionalista sono molto restia a parlare dell’ultimo decreto del governo. È tutto illegittimo: il giurista non ha niente da dire perché non esiste un modo legale per sanare la situazione”.

Professoressa, il decreto è incostituzionale?

Sì, per molti versi. Ma c’è una prima cosa da dire: come si può sostenere che si tratta di una “norma di interpretazione autentica”? Il provvedimento stabilisce che la presentazione delle liste può avvenire anche nel giorno non festivo successivo all’entrata in vigore del decreto. Cosa si interpreta qui? Questa è una disposizione nuova che introduce una proroga dei termini.

Cos’è precisamente una norma interpretativa?

È uno strumento che interviene quando c’è un contrasto e il governo sente la necessità di chiarire. Diceva il professor Pugiotto che il decreto-legge interpretativo si rivela un formidabile cavallo di Troia: consente l’intromissione dell’esecutivo nelle definizioni di cause pendenti, condizionate nel loro procedere dall’interpretazione comandata retroattivamente. Queste norme di solito vengono emanate con forma di legge non di decreto e si pensa possano essere retroattive proprio perché non introducono nuove disposizioni ma illuminano su una legge già esistente. Però nel sancire una proroga di termini non c’è nessuna esegesi: abbiamo a tutti gli effetti una norma nuova e retroattiva in materia elettorale.

Il Consiglio dei ministri può con un decreto introdurre nuove regole elettorali?

La legge 400 dell’88 elenca alcune materie sottratte ai decreti legge, tra cui quella elettorale. Qual è l’obiezione un po’ squallida dei sostenitori dei decreti legge a ogni costo? Che la legge 400 è una legge ordinaria quindi ha la stessa forza di un decreto. Ma il mio discorso è più radicale. La legge 400 non è nuova, rende semplicemente più chiari i principi costituzionali. C’è una riserva di legge: le norme elettorali - cioè le regole del gioco - non possono essere fatte dal governo, devono essere definite dal Parlamento. In quelle materie – è mia ferma convinzione e l’ho sostenuto anche in sede scientifica – il decreto legge dev’essere escluso.

Il primo profilo di illegittimità riguarda la proroga del termine per la presentazione delle liste. Ce ne sono altri?

La maggioranza vuole orientare l’interpretazione che il Tar deve dare a una legge. Il governo non può suggerire, anzi imporre, ai giudici come interpretare la legge: è inammissibile. Ma non è finita.

Cioè?

C’è il contenuto di questo decreto. Si spiega che “il rispetto dei termini orari di presentazione delle liste si considera assolto quando, entro gli stessi, i delegati, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto ingresso nei locali del Tribunale”. Ora, l’ingresso nei locali del tribunale è un fatto giuridicamente privo di significato. Entrare non vuol dire avere la documentazione. Io posso entrare e avere buste vuote.

Poi c’è la questione delle firme.

Il decreto dice: “La regolarità dell’autenticazione delle firme non è inficiata dalla presenza di una irregolarità meramente formale quale la mancanza o la non leggibilità del timbro dell’autorità autenticante, dell’indicazione del luogo di autenticazione, dell’indicazione della qualificazione dell’autorità autenticante, purché autorizzata”. E’ chiaro che non si tratta di formalità: può addirittura mancare il timbro o la certezza dell’autorità autenticante.

Il presidente Napolitano ha firmato proprio perché si trattava di una norma interpretativa. Era obbligato a farlo?

Probabilmente il capo dello Stato si è fatto carico del problema di mandare i cittadini alle urne senza una parte politica. Ma bisogna andare a ritroso per capire. C’è una assoluta e continua mancanza di rispetto per le regole da parte della maggioranza.

Il governo ha detto: la sostanza deve prevalere sulla forma. Cosa ne pensa?

Nel diritto la forma quasi sempre è sostanza. Facciamo un esempio: se lei deve presentarsi a un concorso e non arriva in tempo perché si fa male per la strada, anche in questo caso noi potremmo dire che la sostanza deve prevalere sulla forma. L’esercizio di qualsiasi diritto o potere ha delle modalità tra cui c’è sempre un termine temporale. E questi sono tutti termini perentori. Perché non stiamo parlando di dettagli: avere o no la certezza che la firma sulle schede sia di una determinata persona, un cittadino elettore in possesso dei diritti per farlo, non è una minuzia burocratica.

Il decreto legge deve essere convertito in legge. E se non succede?

E’ difficile che accada. Queste Camere sono obbedienti, lo ha detto anche il premier in campagna elettorale parlando di un “parlamento di figuranti”. Che quindi convertirà il decreto. Ma se non dovesse essere così, tutto perderebbe efficacia.

Le elezioni però ci sarebbero già state. Che effetto avrebbe sul voto?

Noi insegniamo questo: il decreto legge, lo dice l’articolo 77 della Carta, se non convertito perde efficacia dall’inizio. Ed è come se non fosse mai sorto. Ma forse sbagliamo noi: ho l’impressione che i costituzionalisti è meglio che tacciano sempre.

Quel benedetto articolo 23

di Lorenza Carlassare

L’art. 23 della Costituzione, “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”, tutela la persona da imposizioni arbitrarie.

Nessun potere autoritativo può esistere se non si fonda sulla legge, votata dai rappresentanti del popolo in Parlamento. La necessità del consenso degli interessati o dei loro rappresentanti per ogni specie di limitazione alla loro sfera è molto antica; per gli interventi limitativi sui beni – come per la libertà personale – si trova già nella Magna Charta del XIII° secolo. Il divieto di imporre tributi e prestazioni “without grant of Parliament” è riaffermato nel “Bill of Rights” del 1689 contro gli abusi del sovrano e, sul continente americano, nella Dichiarazione d’indipendenza (1776) la violazione del divieto è tra le ragioni che legittimano i sudditi delle Colonie inglesi d’America a ritenersi svincolati dall’“allegiance” verso la corona britannica. Solo alla legge, nelle democrazie attuali, sono consentiti interventi limitativi nella sfera personale o patrimoniale degli individui. La riserva di legge, posta dalla Costituzione a garanzia di ogni diritto e libertà (articoli 13 e seguenti), in tema di prestazioni imposte è però attenuata. Nell’art. 23 la riserva è “relativa” non “assoluta”: non è necessario cioè che la legge specifichi in tutti i suoi elementi la prestazione imposta, basta che determini “criteri, condizioni, limiti e controlli idonei a contenere la discrezionalità dell’ente impositore nell’esercizio del potere attribuitogli e ad evitare così che possa trasmodare in arbitrio” (Corte costituzionale, sent. 51/1960).

Il governo potrà emanare regolamenti soltanto sulla base di una legge che contenga tutte le indicazioni necessarie a limitarne la discrezionalità; lo stesso vale per gli enti pubblici i cui organi non abbiano carattere rappresentativo.

Si riconosce che oltre alle leggi dello Stato anche le leggi delle regioni possano imporre prestazioni patrimoniali “secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” come prescrive l’art. 119 Cost., per i regolamenti dei comuni invece si discute. Eppure – a parte il fatto che l’art. 119 menziona anche comuni, province e città metropolitane assieme alle regioni – è da sottolineare che i regolamenti degli enti territoriali soddisfano, come le leggi, l’esigenza che sta alla radice della “riserva”, vale a dire la necessità del consenso degli interessati o dei loro rappresentanti all’imposizione. I regolamenti comunali (e provinciali) sono infatti votati dai Consigli, eletti dai cittadini.

L’art. 23 parla di prestazioni “personali” – che comportano l’impiego di energie fisiche o intellettuali, ad esempio il servizio militare, l’obbligo di prestare testimonianza in giudizio, gli interventi richiesti dalla legge in caso di comune pericolo o epidemie, il patrocinio gratuito – e di prestazioni “patrimoniali”. L’area di queste è molto ampia: tributi di ogni tipo, sanzioni amministrative, sconti obbligatori, tariffe (con qualche precisazione).

L’art. 23 considera uno degli aspetti delle prestazioni imposte: il “diritto” a non subire imposizioni tributarie o di altro genere se non in base alla legge. E’ una norma di garanzia, una norma posta a difesa dell’individuo contro interventi arbitrari da parte dello Stato e degli enti pubblici. Ma le prestazioni hanno anche un’altra faccia, quella del “dovere”. E infatti la Costituzione ne riparla in un diverso luogo, trattando dei rapporti politici. Già nei “Principi fondamentali”, l’art. 2 accanto ai diritti inviolabili dell’uomo pone i “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”. Ad esso si collega l’art. 53 in base al quale “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”, specificando (al comma 2) “Il sistema tributario è improntato a criteri di progressività”.

E’ una direttiva politica che la Costituzione pone, in armonia con lo spirito generale che la informa. Il dovere di contribuire alle spese pubbliche a seconda delle proprie possibilità e in maniera differenziata, discende dai principi stessi dell’ordinamento democratico, in particolare dal principio di solidarietà.

Le entrate pubbliche costituiscono il mezzo indispensabile per l’esplicazione delle attività dello Stato: senza risorse le istituzioni non potrebbero realizzare nessuno dei loro compiti, addirittura non potrebbero esistere.

L’evasore fiscale, dunque, sottrae risorse alla collettività, sfrutta i servizi e le prestazioni pubbliche senza contribuire alle spese. Non danneggia – come alcuni sembrano credere – un ente estraneo e lontano, danneggia tutti noi. Ma l’interesse istituzionale all’entrata va contemperato con il diritto del contribuente alla giusta imposta, a un’imposta economicamente sopportabile, correlata alle capacità economiche; la Corte ha affermato più volte che “vi è soggezione all’imposizione solo quando sussista una disponibilità di mezzi economici che consenta di farvi fronte”. Ciascuno, per Costituzione, deve concorrere alle spese pubbliche “in ragione della sua capacità contributiva” e secondo il criterio “di progressività”, in modo che a livelli crescenti di reddito corrispondano aliquote progressivamente crescenti. Perciò l’idea ripetutamente avanzata dal nostro presidente del Consiglio di introdurre due sole aliquote d’imposta non solo contrasta in modo palese con le indicazioni della Costituzione ma, se applicata, servirebbe ad aumentare l’ingiustizia, riconosciuta da tutti, di una situazione che vede oggi la maggior parte delle entrate derivare dai “redditi” di lavoratori dipendenti e pensionati!

Pensieri, parole e libertà

di Lorenza Carlassare

L’art. 21 della Costituzione inizia con questa solenne proclamazione: “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero, con la parola, lo scritto ed ogni altro mezzo di diffusione”. La libertà di manifestazione del pensiero, definita dalla Corte costituzionale “pietra angolare“ del sistema democratico, è garantita: a) come diritto di esprimersi liberamente; b) di utilizzare ogni mezzo per diffondere il pensiero e tentare di convincere gli altri. La libertà dello spirito umano, che spazia in ogni campo, storicamente rivendicata come libertà religiosa, è tutelata dall’art. 19 “Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in forma individuale o associata, di farne propaganda, di esercitarne in privato o in pubblico il culto”. Spazzati via limiti, censure, interventi preventivi imposti dal fascismo, l’unico limite menzionato in entrambi gli articoli è il buon costume. Limiti impliciti possono giustificarsi unicamente con la tutela di diritti e beni costituzionalmente protetti: regolare funzionamento della giustizia, sicurezza dello Stato, dignità e onore (legittimi i reati di ingiuria e diffamazione), “riservatezza” (meno tutelate le persone note o che esercitano funzioni pubbliche). Non più ammissibili i “reati d’opinione”. La Costituzione si occupa in primo luogo della stampa che “non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure”. Eliminato ogni intervento preventivo, consentito è soltanto il sequestro “per atto motivato dell’autorità giudiziaria nel caso di delitti per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi”. Le forme di garanzia sono sempre le stesse di tutti i diritti, a partire dalla libertà personale (art. 13): solo la “legge” del Parlamento e l’atto motivato di un ”magistrato” sono consentiti. E’ lontano il tempo in cui il governo, mediante i prefetti, interveniva sulla stampa, la controllava, ne eliminava i direttori, sopprimeva i giornali contrari all’ordine nazionale (cioè al regime). Una volta tramontati i metodi del fascismo, restano però altri modi di interferire; sul piano economico in primo luogo: grave è parso l’invito rivolto dal presidente Berlusconi agli industriali di sottrarre la pubblicità a quotidiani e periodici che lo avversano.

Diritto “individuale”, la libertà di pensiero è anche “condizione del modo di essere e dello sviluppo della vita del paese in ogni suo aspetto culturale, politico, sociale”, afferma la Corte costituzionale (sent. n. 9/ 1965) sottolineandone la rilevanza per l’attuazione del principio democratico (sent. n. 156 del 1985).

La democrazia richiede una partecipazione cosciente dei cittadini; presupposto essenziale è dunque l’informazione, la conoscenza dei fatti e delle situazioni politiche, la libera circolazione delle idee. I cittadini debbono poter esprimere liberamente il proprio pensiero, formulare critiche a chi governa stimolando il dibattito e concorrendo a formare, orientare, modificare l’indirizzo politico. Se “la sovranità appartiene al popolo” (art. 1) e l’apparato statale è lo strumento attraverso il quale il popolo la esercita, è necessario che l’indirizzo politico venga dal basso e, attraverso i rappresentanti eletti, arrivi alle istituzioni affinché si muovano in conformità alle indicazioni del corpo sociale. Essenziale non è soltanto il diritto di esprimersi e di informare, ma il diritto di essere informati.

Qui entra in gioco il problema di fondo: “Tutti” possono manifestare liberamente il proprio pensiero con qualsiasi mezzo, ma pochi dispongono di un “mezzo” diverso dalla parola. E’ dunque essenziale che la proprietà dei media non si concentri. Un elevato numero di giornali non serve se tutti parlano con la medesima voce. Il diritto d’informare non sarebbe soddisfatto e tanto meno il diritto dei cittadini di essere informati. Fondamentale è il “pluralismo” dell’informazione. Soltanto l’insieme di più voci libere può fornire un’informazione (abbastanza) completa. Altrimenti si hanno rappresentazioni distorte che inquinano la democrazia. Per la televisione sarebbe indispensabile la presenza di più emittenti private differenziate fra loro, accanto a una televisione pubblica pluralista al suo interno, sottratta alle influenze politiche, in particolare della maggioranza.

La Corte costituzionale ha più volte sottolineato che l’attività televisiva “ben al di là della sua rilevanza economica” tocca “fondamentali aspetti della vita democratica” e incide sulla pubblica opinione, “perciò è necessario che non divenga strumento di parte” (sent. 225/1974). A realizzare il pluralismo non bastano un polo pubblico e un polo privato rappresentato “da un soggetto unico” o in “posizione dominante”, che potrebbe esercitare un’influenza “incompatibile con le regole del sistema democratico”. Il “diritto all'informazione” garantito dall’art. 21 esige il pluralismo delle fonti e impone al legislatore “di impedire la formazione di posizioni dominanti” mediante un’adeguata disciplina antitrust (sent. 420/1994) e di favorire l’accesso del massimo numero di voci “diverse”, cosicché il cittadino compia le sue valutazioni “avendo presenti punti di vista differenti” (sent. 112 del 1993). Non sempre le sentenze hanno avuto il seguito dovuto; già nel 1988 (sent. 826) la Corte constatava che il rischio di oligopolio, da essa paventato “si è trasformato in realtà”; la situazione di fatto non garantisce il pluralismo informativo esterno, uno degli “imperativi ineludibili” (sent. 466/2002) emergenti dalla giurisprudenza costituzionale. Ma, ormai, sempre meno garantisce il pluralismo “interno” al servizio pubblico: l’esclusione della sinistra dalle prossime tribune politiche ne è la riprova. Il pluralismo di cui parla la Corte non si valuta soltanto in “numeri”: tante voci possono dar vita a un coro omogeneo.

Le libertà associative

di Lorenza Carlassare

Art.18 “I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale. Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare”. A differenza della riunione, per sua natura temporanea, l’associazione implica un legame più stabile fra i soci e un’organizzazione (anche elementare) in vista del perseguimento di un fine comune. La portata generale dell’articolo d’ispirazione garantista assicura alle associazioni una sfera d’azione pari a quella dell’individuo e, in quanto “proiezione sul piano dell’azione collettiva della libertà individuale” – ha detto la Corte costituzionale – “richiede di essere tutelata come diritto inviolabile”.

I punti da sottolineare sono:
1) il diritto di associarsi liberamente, senza alcuna autorizzazione per creare e organizzare un’associazione;

2) la doppia precisazione che delimita i divieti: tutti i “fini” sono consentiti, tranne quelli vietati dalla legge “penale” ai “singoli”. Quello che i singoli non possono fare da soli – perché vietato dalla legge penale – non possono farlo con altri.

E’ un discorso semplice e chiaro: inammissibili i “reati associativi” (previsti per le sole associazioni e non per i singoli); nessuna limitazione di fini per le associazioni.

Le norme repressive emanate dal fascismo, nell’inerzia del Parlamento, sono state in parte dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale; ad esempio la norma che aveva consentito l’eliminazione di tutte le associazioni politiche, l’art. 210 della legge di polizia che dava ai prefetti il potere di sciogliere le associazioni che svolgessero un’attività “contraria agli ordinamenti politici costituiti nello Stato”, è stata eliminata soltanto con una sentenza del 1967 che dichiara “consentita l’attività di associazioni che si propongono anche il mutamento degli ordinamenti politici esistenti”. Purché, naturalmente non intendano farlo in modo violento, come precisa il secondo comma dell’art. 18.
Il comma 2 vieta in primo luogo le associazioni “segrete”, le quali – precisa una legge del 1982 legata alle vicende dell’associazione massonica P2 – occultando la loro esistenza, celando finalità e attività sociali o rendendo sconosciuti anche reciprocamente i soci, interferiscono nell’esercizio delle pubbliche funzioni (costituzionali, amministrative, giudiziarie). Aggiunta, quest’ultima, per alcuni dubbia, per altri legittima perché le associazioni che possono costituire pericolo sono soltanto quelle che “tendono a creare centri autonomi di potere dentro e potenzialmente contro lo Stato” (Paolo Barile). Sono inoltre vietate le associazioni che perseguono anche indirettamente scopi politici mediante “organizzazioni di carattere militare”: inquadramento in corpi o nuclei, disciplina e gerarchie analoghe a quelle militari, uso di uniformi e – precisa una norma del 1948 –“ un’organizzazione atta anche all’impiego collettivo in azioni di violenza o di minaccia”.
Si vogliono evitare forme di intimidazione che portino il confronto politico e sociale fuori dalle forme democratiche. La stessa ragione ispiratrice della XII disp. transitoria che vieta “la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista”.
L’art. 18 vale per tutte le associazioni, di qualunque natura. La Costituzione ne disciplina in particolare alcune, religiose, politiche e sindacali. Per le prime, riaffermata la libertà (art.19), specifica che il fine religioso non può essere causa di limitazioni o gravami fiscali (art.20). Per le associazioni sindacali (art. 39), in antitesi col fascismo, la libertà è la regola sia per costituirle e organizzarle, sia per aderirvi; il pluralismo sindacale è cardine del sistema. La stipulazione di contratti collettivi obbligatori per la categoria, consentita ai soli sindacati “registrati” dotati di “un ordinamento interno a base democratica”, non ha trovato attuazione legislativa.
Per i partiti nulla si dice circa la “democraticità” dell’organizzazione interna, tuttavia l’art.49 “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale” sembra sottintenderla, in primo luogo per il soggetto – “i cittadini” (non i partiti) – e per il fine in vista del quale i cittadini si associano: i partiti sono il “mezzo” per concorrere a determinare la politica nazionale con metodo democratico. Il richiamo al metodo democratico si riferisce all’azione esterna dei partiti; al divieto della violenza come strumento di conquista del potere. Tuttavia la democrazia interna sembra richiesta dal fine stesso delle associazioni politiche: un’organizzazione verticistica, con decisioni non partecipate, consente ai cittadini “di concorrere a determinare la politica nazionale”? Affinché il partito serva ai cittadini per incidere sulla formazione dell’indirizzo, la democrazia interna sembra indispensabile. Tuttavia se ne discute: gioca il timore, non infondato, di controlli e interventi pretestuosi all’interno dei partiti, ben lontani ancora dall’organizzarsi democraticamente. Qualcosa negli ultimi tempi si è mosso, ma soltanto in uno del lati del nostro anomalo bipolarismo, sul quale, fra l’altro, si dovrebbe riflettere: la Costituzione non solo rigetta il “partito’ unico”, ma prefigura una società plurale, dove più partiti consentano ai diversi interessi, orientamenti e valori presenti nel corpo sociale di raggiungere le istituzioni. Possiamo dire, oggi, di essere “tutti” rappresentati?

Democrazia in luogo pubblico

di Lorenza Carlassare

La libertà garantita dall’art.17: “I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi” ha un’importanza fondamentale per la democrazia. Un’importanza che si rivela crescente, dato lo stretto legame con la libertà di manifestazione del pensiero (art. 21), pur in un tempo in cui sono così abbondanti i mezzi di comunicazione. Perché si riuniscono i cittadini? I fini possono essere i più vari, culturali, politici, sindacali, religiosi, sportivi, di svago, ma è sempre per parlare fra loro, scambiare pensieri, idee, discutere, assumere decisioni, prendere posizione. Può trattarsi di poche persone riunite in luogo privato; oppure di molte o moltissime in piazza o in corteo che si uniscono per manifestare insieme le proprie convinzioni, esprimere assenso o dissenso, segnalare richieste, difficoltà e disagi. La forza del numero dà peso ad un’opinione, a una richiesta, alla denuncia di un fatto che, espressa isolatamente, si perderebbe nel frastuono di voci.
Dei diversi “mezzi” di manifestazione del pensiero che “tutti” possono liberamente usare (art. 21), la parola è l’unico ad essere veramente a disposizione di tutti. Per gli altri mezzi – la stampa, la radio, la televisione – occorrono risorse e strutture di cui pochi dispongono. E’ vero che oggi c’è la Rete, ma questo tipo di comunicazione spesso rischia di essere frammentato e soprattutto, per non rimanere un fatto episodico e farsi efficacemente “sentire”, ha bisogno di essere seguita da qualcos’altro: un incontro collettivo, una manifestazione di piazza che dia visibilità pubblica al contenuto del messaggio. In qualche modo la Rete e la riunione (per discutere, decidere o manifestare) si integrano: la prima è il modo efficace per realizzare la seconda, per metterla in moto. Le notizie partono, i messaggi sono raccolti e l’incontro fisico segue.
Il potere ha sempre avuto paura dei cittadini riuniti. Il limite dell’ordine pubblico, sempre invocato per restringere questa libertà, è un concetto giuridico indeterminato che può caricarsi di significati molteplici lasciando una discrezionalità amplissima all’autorità di pubblica sicurezza: per il fascismo era contrario all’ordine pubblico tutto ciò che era contrario al regime. L’Assemblea costituente elimina dal Testo costituzionale ogni riferimento all’ordine pubblico, usando espressioni diverse che ne delimitano il concetto. Le riunioni in “luogo pubblico”, le uniche per le quali deve essere dato “preavviso” alle autorità, possono essere vietate “soltanto per comprovati motivi di sicurezza e incolumità pubblica” (comma 3). Nessun altro motivo è consentito. Quanto alle “le riunioni private”, così come “le riunioni in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso” (comma 2); sono dunque completamente libere purché si svolgano “pacificamente e senz’armi”: è l’unica condizione costituzionalmente imposta. Perciò è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale (sent. n. 27/1958) la norma introdotta dal fascismo che considerava pubblica anche una riunione in forma privata “per il luogo in cui sarà tenuta o per il numero delle persone che dovranno inter-venirvi, o per lo scopo o l’oggetto”. Del resto abusi continui si verificano; manca, anche in soggetti interessati, la piena coscienza della portata di questa libertà. Ad esempio, nel marzo del 2009 su iniziativa del prefetto di Roma, le organizzazioni sindacali e i partiti politici hanno firmato un protocollo con il comune (della durata “sperimentale” di sei mesi), impegnandosi a utilizzare soltanto alcuni luoghi per cortei e riunioni (tranne che per manifestazioni di importanza nazionale): ma la libertà di riunione è “irrinunciabile” e “indisponibile”. L’accordo quindi non poteva vincolare nessuno: eppure (fa notare Alessandro Pace, un costituzionalista sempre attento alla tutela dei diritti di libertà), col pretesto che non sarebbe stato seguito uno dei percorsi previsti dal protocollo, dalle forza di polizia è stato impedito a un corteo dell’“Onda studentesca” di uscire dalla Città universitaria dove si era spontaneamente formato.
Questo caso chiarisce bene la stretta connessione fra diritti di libertà, in particolare fra libertà di riunione e di circolazione. Se l’art. 16 “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in ogni parte del territorio nazionale“rientra nella tutela della sfera libera della persona – nei luoghi in cui dimora (art. 14), nelle relazioni con gli altri (art. 15), nei movimenti (art. 16) – consentendole di fissare la sua dimora dove crede e di spostarla nel territorio (anche per ragioni di lavoro), evidente è anche la sua connessione con l’art. 17. Se fossero posti limiti alla libera circolazione, come potrebbero le persone spostarsi per unirsi agli altri in una pubblica manifestazione? Ad evitare abusi, l’art. 16 – che garantisce al cittadino anche la libertà di espatrio (comma 2) – dispone (come per tutti i diritti) l’esclusiva competenza della “legge”, precisando inoltre che questa libertà può essere limitata soltanto “per motivi di sanità o di sicurezza” stabiliti “in via generale” (non per singole persone o categorie); e che “Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche”. Una precisazione importante dato lo speciale rilievo politico di questo diritto di libertà.