Situazione senza precedenti

LORENZA CARLASSARE

Da molto tempo si avverte l’urgenza di porre termine alla scandalosa permanenza in carica di questo screditato governo; e di fronte alla sua pervicace volontà di resistere agli appelli pressanti si parla sempre meno sommessamente della necessità di arrivare allo scioglimento anticipato delle Camere.

Io stessa nel febbraio scorso, sottolineando l’eccezionalità di una situazione senza precedenti, invitavo da queste pagine, a una riflessione approfondita sullo scioglimento e sulle condizioni che lo legittimano in un contesto inedito che, come studiosi, mai avevamo considerato.

Per questo mi pareva necessario, da parte dei costituzionalisti, ripensare ai presupposti di esercizio di quel potere alla luce delle squallide novità. Il discorso, ripreso subito da Gianni Ferrara (su costituzionalismo.it ), torna con forza nelle parole di Gustavo Zagrebelsky a Libertà e Giustizia: “Siamo consapevoli della gravità di ciò che diciamo e mai avremmo immaginato di doverlo dire, ma è in gioco la qualità della nostra democrazia e sono convinto che ci sia bisogno di reagire” e ridare la parola ai cittadini: “Non esiste altra via” quando il governo ha la fiducia di una maggioranza parlamentare, ma è la maggioranza a non avere la fiducia dei cittadini. Le anomalie del nostro presente non si limitano a questa frattura. Pesa il ‘blocco’ della nostra democrazia, i cui meccanismi sono paralizzati da una legge elettorale incostituzionale. Inutile però forzare la Costituzione: il decreto presidenziale di scioglimento richiede, a pena d’invalidità, la controfirma del presidente del Consiglio: “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato” (art. 89).

Si può ritenere tuttavia, di fronte al rifiuto di controfirma, che il capo dello Stato possa rivolgersi alla Corte per denunziare che in tal modo gli viene impedito l’esercizio delle sue funzioni pur in presenza dei presupposti.

Presupposti indiscutibili: il venir meno della corrispondenza tra maggioranza parlamentare e popolo è considerato motivo di scioglimento e rimettere in moto le istituzioni inceppate si considera primo compito del capo dello Stato.

Aggiungendo lo scandalo perdurante, il decoro delle istituzioni violato, la fedeltà infranta, il danno all’economia, non è azzardato pensare che il capo dello Stato, nel conflitto di attribuzioni, veda accolte dalla Corte le proprie ragioni.

“Resta solo il ricorso alla Consulta”

di Luca De Carolis

“A mio avviso, la Cassazione dirà che il referendum sul nucleare non si potrà tenere, ma per i promotori è sempre possibile un ricorso alla Consulta”. Lorenza Carlassare, docente emerito di diritto costituzionale presso l’università di Padova, pesa le parole e raccomanda di continuo attenzione nel riportare le sue risposte: “Siamo di fronte a una situazione inedita per il diritto italiano, occorre prudenza”.

Il governo ha abrogato la legge sul nucleare che doveva essere oggetto del referendum, e Berlusconi ha ammesso che l’ha fatto per evitare la vittoria dei sì. Ora che accadrà?

Come prevede la legge, succederà che sui quesiti si esprimerà la Cassazione. E, a mio avviso, dirà che il referendum sul nucleare non si potrà fare, perché la relativa legge è stata già abrogata. Difficilmente potrà andare diversamente.

Non vede alternative?

Direi di no, perché il governo ha abrogato senza varare una nuova legge. Se ci fosse stato un nuovo testo, sarebbe stato diverso. La Consulta, con una sua sentenza, ha previsto che se il governo abroga una legge prima del referendum, ma sostituendola con un’altra, la consultazione si tiene lo stesso, ma sulla nuova legge. Ciò può avvenire se il nuovo provvedimento non ha cambiato i contenuti essenziali e i motivi ispiratori della legge abrogata .

Di fatto, abrogando con decreto il governo si è tutelato.

Teoricamente, l’uso del decreto potrebbe aprire ulteriori scenari, perché ogni decreto va convertito in legge entro 60 giorni. In caso contrario, i suoi effetti decadono sin dalla sua emanazione, ossia in maniera retroattiva (il decreto legge omnibus che include il nucleare scade il 30 maggio, ndr). Ma vorrei aggiungere una cosa.

Prego.

A mio parere, l’uso del decreto su materie come i diritti fondamentali non è consentito dalla nostra Costituzione, perché su questi temi c’è la riserva assoluta di legge. Ovvero, deve pronunciarsi solo il Parlamento. É una mia posizione, ma che rispecchia ad esempio il contenuto della costituzione spagnola: l’unica in Europa che prevede i decreti legge, ma che li vieta per un lungo elenco di materie.

Poniamo che, come appare probabile, la Cassazione dica no al referendum. Partita persa per i promotori?

Non necessariamente. In quel caso, i promotori potrebbero presentare un ricorso alla Corte Costituzionale, sostenendo che l’unica finalità del decreto di abrogazione era quella di espropriare il corpo elettorale di un suo diritto.

In questo senso, le parole di Berlusconi sul referendum…

Beh, è evidente che potrebbero avere un peso. Il presidente del Consiglio è stato quanto mai chiaro. Tenga presente però che parliamo sempre in linea teorica. Non ci sono precedenti di questo tipo.

La Consulta però potrebbe dare ragione ai ricorrenti.

Sì, ma la decisione finale spetterebbe comunque sempre alla Cassazione, che dovrebbe tenere conto della pronuncia della Corte Costituzionale.

Tutto questo in che tempi potrebbe avvenire?

Non voglio avventurarmi in previsioni. Ricordo però che la Consulta può anche essere rapida nel pronunciarsi.

Il Quirinale da solo non basta

di Lorenza Carlassare

Un governo “provvisorio” per affrontare questioni improrogabili (la legge elettorale innanzitutto) è solo in astratto la soluzione per uscire da una situazione disastrosa.

I normali rimedi previsti nelle democrazie costituzionali non riescono infatti a funzionare nella realtà politicamente e moralmente degradata che stiamo vivendo.

I rimedi per uscire dalle crisi prevedono due passaggi, il primo nelle mani delle Camere, il secondo del presidente della Repubblica: se il governo non è in grado di funzionare, un voto di sfiducia lo costringe alle dimissioni aprendo la strada alla formazione di un governo nuovo da parte del presidente.

Questo cammino è oggi impedito da una squallida farsa: una maggioranza inesistente, ‘acquistando’ una manciata di voti di parlamentari ‘responsabili’, impedisce l’approvazione della sfiducia, bloccando una situazione insostenibile. Non ci sono i numeri per sfiduciare il governo, né per consentirgli un’azione politica efficace. I meccanismi costituzionali risultano inservibili perché il gioco è condotto con dadi truccati. Se il primo passaggio si rivela impossibile, ogni uscita è inesorabilmente preclusa?

QUI S’INSERISCE l’altro lato della vicenda, forse il più fosco, che ne rende insostenibile il perdurare. Non è soltanto in causa una maggioranza sfaldata e insufficiente: l’insufficienza è anche morale, vorrei dire ‘civile’, e rende incompatibile la persona di Berlusconi con la carica istituzionale ricoperta. Ma il presidente del Consiglio rifiuta di dimettersi; anche quest’uscita, scontata in qualsiasi democrazia normale, di fatto è preclusa. È guardando ad entrambi i fatti e alla loro ‘peculiarità’ che va valutato, in concreto, il ricorso all’estrema soluzione: lo scioglimento anticipato delle Camere. È la via indicata da Eugenio Scalfari nell’editoriale di domenica scorsa; ma, gli si obietta, il decreto di scioglimento deve essere controfirmato dal presidente del Consiglio. Come se ne esce? La Costituzione si limita a dire che il presidente della Repubblica può sciogliere le Camere “sentiti i loro presidenti” (art. 88).

Nessuna difficoltà, sembrerebbe. La norma però va letta nel quadro del sistema parlamentare e del generale principio dell’art. 89 “Nessun atto del presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti che ne assumono la responsabilità”. La controfirma ha un valore puramente formale, o il governo può rifiutarla? La risposta non è del tutto sicura. La controfirma assume “un diverso valore a seconda del tipo di atto” ammette anche la Corte costituzionale seguendo l’opinione dei giuristi (sent. 200/2006 sul potere di grazia). Ad essa va “attribuito un carattere sostanziale quando l’atto sottoposto alla firma del capo dello Stato sia di tipo governativo e, dunque, espressione delle potestà che sono proprie dell’esecutivo, mentre a essa deve essere riconosciuto valore soltanto formale quando l’atto sia espressione di poteri propri del presidente della Repubblica, quali – ad esempio – quelli di inviare messaggi alle Camere, di nomina di senatori a vita o dei giudici costituzionali. A tali atti deve essere equiparato quello di concessione della grazia”.

Negli atti ‘presidenziali’, dunque, la decisione finale è assunta dal capo dello Stato, la controfirma è dovuta. Lo scioglimento delle Camere è fra questi? Alcuni costituzionalisti, soprattutto in passato, ritenevano di sì; per altri invece rientrerebbe in un terzo tipo (‘atto complesso’) che richiede l’accordo di entrambi.

Mi è sempre parsa preferibile questa posizione: inammissibile affidare al solo presidente, organo politicamente irresponsabile, una decisione intensamente politica, legata a valutazioni contingenti, non giudicabile con parametri oggettivi. La mia convinzione si è rafforzata dopo la presidenza di Cossiga le cui decisioni, legate agli umori del momento, provocarono numerosi appelli di costituzionalisti preoccupati per l’equilibrio costituzionale.

HO SEMPRE ritenuto che anche la maggioranza, qualsiasi maggioranza, vada tutelata, e dunque il governo, che della maggioranza è espressione, debba aver voce in una decisione grave che può metterne in gioco la sorte, e che pertanto la controfirma al decreto di scioglimento abbia valore ‘sostanziale’. Le interpretazioni diverse dell’art. 88 portano a differenti esiti: se lo scioglimento è ‘atto presidenziale’ l’eventuale rifiuto di controfirma autorizzerebbe il presidente a ricorrere alla Corte costituzionale, la quale, purché sussistano ragioni valide, darebbe ragione al primo. Con la teoria dell’atto complesso, invece, il rifiuto governativo – accertata la validità delle ‘motivazioni’ del rifiuto – dovrebbe essere considerato legittimo. La situazione concreta ha comunque un ruolo decisivo, e certamente le tipologie della dottrina non vanno intese in un modo rigido , incompatibile con l’elasticità dei rapporti costituzionali che sono pur sempre rapporti politici. Anche chi accede all’idea del necessario accordo fra i due, sposta comunque l’accento sul potere del capo dello Stato (ad esempio Paladin). Ed è sicuro per tutti che se è il presidente ad opporsi, lo scioglimento non si può fare. Nelle attuali circostanze s’innestano peculiarità tali da spostare i termini del discorso? Non siamo in una situazione ‘normale’ dove la decisione di sciogliere si basa su considerazioni soltanto ‘politiche’ e perciò non può essere lasciata al solo capo dello Stato.

Urgenze diverse s’incrociano. A un blocco che non trova uscita nelle vie costituzionalmente previste si aggiunge l’esigenza di ridare alle istituzioni la dignità perduta e di porre fine a contrasti indecorosi al limite della crisi. Quella del capo dello Stato non sarebbe una valutazione soltanto ‘politica’.

Due gravi motivi, oggettivamente rilevabili, la sosterrebbero:

rimettere in moto le istituzioni inceppate è fra i suoi compiti istituzionali (il governo con la sua maggioranza risicata non ‘governa’ e i rimedi costituzionali sono inutilizzabili);

chiudere un’inedita situazione di degrado e lotta fra ‘poteri’ mai prima verificata.

I dubbi, di certo, non mancano: ma è necessario, almeno, rifletterci.

La legge per tutti, l’impunità per il solito

La costituzionalista Lorenza Carlassarre spiega perché la norma viola il principio di uguaglianza: "Si vuole preservare il 'sereno svolgimento delle funzioni pubbliche' con la sospensione del dibattimento: di fatto qualcosa di incontrollabile"

La legge – scriveva Marsilio da Padova nel 1324 – non è parziale, “non è stata fatta per essere utile all’amico o nociva al nemico, ma in universale”, perciò il giudizio sul caso concreto che potrebbe essere ‘distorto’ da un sentimento di favore o sfavore verso la persona cui si rivolge, ne risulta invece ‘preservato’ quando il giudice o il governante è tenuto a pronunziarlo ‘secondo la legge’, eguale per tutti. Il discorso è ripreso quattro secoli dopo (1789) nel Documento base delle democrazie costituzionali, la ‘Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino’: la legge, espressione della volontà generale, “dev’essere la stessa per tutti, sia che protegga, sia che punisca” (art. 6).
Il principio di eguaglianza è ora in tutte le Costituzioni democratiche. Con ragione, dunque, la Corte costituzionale nelle due sentenze sui ‘lodi’ (Schifani e Alfano) ha negato che l’esigenza di tutelare il “sereno svolgimento” delle funzioni pubbliche, “pur apprezzabile”, possa prevalere su valori fondamentali di ‘superiore livello’ come il principio della parità di trattamento di fronte alla giurisdizione che è alle “origini della formazione dello Stato di diritto” (sent. 24/2004 e 262/2009). Decisivo infatti è il livello che l’ordinamento attribuisce ai valori con i quali la norma sulla sospensione dei processi si scontra e il principio di eguaglianza sta al livello più alto. Applicandosi solo ai titolari delle alte cariche (per reati comuni anche precedenti), la norma è dunque “derogatoria rispetto al regime processuale comune” creando “un’evidente disparità di trattamento” rispetto a tutti gli altri cittadini che svolgono attività altrettanto impegnative e doverose.

La continuità fra la catena di leggi è chiara: di “sereno svolgimento” delle funzioni come giustificazione della sospensione dei processi si parla nella relazione alla legge del 2008, così come se ne parlava nel 2003 e nell’ultima legge (n. 51 del 2010) sulla quale la Corte costituzionale deve ora pronunziarsi.

È differente dalle precedenti? Può uscire indenne dal controllo di costituzionalità? A parte il nome diverso, ‘Disposizioni in materia di impedimento a comparire in udienza’, la sostanza non cambia: costituisce infatti ‘legittimo impedimento’ non solo il concomitante esercizio dell’attività governativa, ma anche “delle relative attività preparatorie e consequenziali, nonché di ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di governo”. Un campo, dunque, amplissimo e assolutamente indefinito, praticamente incontrollabile. In base a una semplice attestazione della Presidenza del Consiglio che si tratta di un impedimento ‘continuativo’ il giudice è costretto a rinviare il processo, vale a dire a sospenderlo per sei mesi, senza poter controllare l’effettiva sussistenza di un impedimento assoluto, come prevede, per tutti, il codice di procedura civile (art. 420 ter).

Sono tre leggi con un unico scopo (anzi quattro, contando la legge costituzionale in cantiere): rendere di fatto improcessabile il presidente del Consiglio per tutti i reati comuni commessi anche prima dell’assunzione della carica. Alla faccia di Marsilio, anche questa è una legge ‘personale’, disposta proprio “per essere utile all’amico”; un amico il cui nome è noto. Lo conferma (se servisse) il fatto che la norma si applica “fino alla data di entrata in vigore della legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri”. Ossia fino all’entrata in vigore della quarta legge, in corso di approvazione, diretta al medesimo scopo: avremo persino una legge costituzionale ad personam? La costanza del governo è veramente ammirevole! Scontata l’incostituzionalità del ‘legittimo impedimento’ assoluto – era già ‘scritta’ nella sent. 262 del 2009 – quale può essere la prossima decisione della Corte? Esclusa l’assoluzione della legge, il giudizio potrebbe concludersi con una nuova dichiarazione di illegittimità per le stesse ragioni delle due leggi precedenti: il legittimo impedimento (che non consente prova contraria) non è di generale applicazione ma riguarda solo il premier e i ministri, “il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione” è ancora violato.

Possibile anche è una sentenza interpretativa di rigetto con la quale la Corte afferma che la legge non è incostituzionale soltanto ‘se’ intesa nel senso che il giudice possa accertare l’effettiva esistenza e consistenza del ‘legittimo impedimento’ invocato, così come può fare per qualunque imputato. Così interpretata la legge diverrebbe del tutto inutile, ormai inservibile come scudo. A condizione, naturalmente, che i giudici la applichino nel senso indicato dalla sentenza della Corte vincolante, a rigore, soltanto nei processi da cui è partita la questione di costituzionalità. Questo tipo di pronuncia, lasciando inalterato il testo legislativo, ha comunque un vantaggio: quello di non bloccare il referendum abrogativo chiesto sulla medesima legge che, superato il vaglio della Cassazione, certamente supererà in questi stessi giorni il controllo di ammissibilità della Corte costituzionale. Se la legge invece viene dichiarata illegittima il referendum non avrà più luogo, non serve più. Dopo la pronuncia della Corte, infatti, la norma incostituzionale non può più ricevere applicazione.

di Lorenza Carlassarre

da Il Fatto Quotidiano del 11 gennaio 2011