PUBBLICI DIPENDENTI - MALATTIE - VISITE FISCALI

(Renato Brunetta)

di Luigi Morsello

L’art. 5 D.L. 12.9.1983 n. 463 (comma 14) recita:
“14. Qualora il lavoratore, pubblico o privato, risulti assente alla visita di controllo senza giustificato motivo, decade dal diritto a qualsiasi trattamento economico per l'intero periodo sino a dieci giorni e nella misura della metà per l'ulteriore periodo, esclusi quelli di ricovero ospedaliero o già accertati da precedente visita di controllo.”.
Inoltre, l’art. 71 (Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni) del D.L. 25.6.2008 n. 113 recita:
“1. Per i periodi di assenza per malattia, di qualunque durata, ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nei primi dieci giorni di assenza e' corrisposto il trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni indennita' o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e continuativo, nonche' di ogni altro trattamento accessorio. Resta fermo il trattamento piu' favorevole eventualmente previsto dai contratti collettivi o dalle specifiche normative di settore per le assenze per malattia dovute ad infortunio sul lavoro o a causa di servizio, oppure a ricovero ospedaliero o a day hospital, nonche' per le assenze relative a patologie gravi che richiedano terapie salvavita. I risparmi derivanti dall'applicazione del presente comma costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni dello Stato e concorrono per gli enti diversi dalle amministrazioni statali al miglioramento dei saldi di bilancio. Tali somme non possono essere utilizzate per incrementare i fondi per la contrattazione integrativa.
1-bis. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano al comparto sicurezza e difesa per le malattie conseguenti a lesioni riportate in attivita' operative ed addestrative.
2. Nell'ipotesi di assenza per malattia protratta per un periodo superiore a dieci giorni, e, in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell'anno solare l'assenza viene giustificata esclusivamente mediante presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica.
3. L'Amministrazione dispone il controllo in ordine alla sussistenza della malattia del dipendente anche nel caso di assenza di un solo giorno, tenuto conto delle esigenze funzionali e organizzative. Le fasce orarie di reperibilita' del lavoratore, entro le quali devono essere effettuate le visite mediche di controllo, sono dalle ore 8.00 alle ore 13.00 e dalle ore 14 alle ore 20.00 di tutti i giorni, compresi i non lavorativi e i festivi.
4. La contrattazione collettiva ovvero le specifiche normative di settore, fermi restando i limiti massimi delle assenze per permesso retribuito previsti dalla normativa vigente, definiscono i termini e le modalita' di fruizione delle stesse, con l'obbligo di stabilire una quantificazione esclusivamente ad ore delle tipologie di permesso retribuito, per le quali la legge, i regolamenti, i contratti collettivi o gli accordi sindacali prevedano una fruizione alternativa in ore o in giorni. Nel caso di fruizione dell'intera giornata lavorativa, l'incidenza dell'assenza sul monte ore a disposizione del dipendente, per ciascuna tipologia, viene computata con riferimento all'orario di lavoro che il medesimo avrebbe dovuto osservare nella giornata di assenza.
5. Le assenze dal servizio dei dipendenti di cui al comma 1 non sono equiparate alla presenza in servizio ai fini della distribuzione delle somme dei fondi per la contrattazione integrativa. Fanno eccezione le assenze per congedo di maternita', compresa l'interdizione anticipata dal lavoro, e per congedo di paternita', le assenze dovute alla fruizione di permessi per lutto, per citazione a testimoniare e per l'espletamento delle funzioni di giudice popolare, nonche' le assenze previste dall'articolo 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n. 53, e per i soli dipendenti portatori di handicap grave, i permessi di cui all'articolo 33, comma 6, della legge 5 febbraio 1992, n. 104.
6. Le disposizioni del presente articolo costituiscono norme non derogabili dai contratti o accordi collettivi.”
È opportuno enumerare quali sono le modifiche introdotte dalla nuova disciplina, contenute nella legge finanziaria anno 2009.
Premesso che un correttivo meno dirompente, più rispettoso della salute del pubblico dipendente e indirizzato in modo mirato a colpire le malattie di comodo poteva essere adottato disciplinando in modo puntuale il servizio di guardia medica (vedi: IL PARLAMENTARE del 13.12.2007, consultabile in archivio articoli), la prima e più importante modifica consiste nell’avere colpito anche i primi dieci giorni di malattia, durante i quali è erogato solo il “trattamento economico fondamentale”, con esclusione di “ogni indennita' o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e continuativo, nonche' di ogni altro trattamento accessorio”.
Premesso che il moderno legislatore sembra ignorare le regole grammaticali fondamentali (l’uso della D eufonica e delle parole accentate), questa disciplina rimane palesemente, ingiustificatamente e ingiustamente vessatoria.
Chiarisco perché. Togliere indennità ed emolumenti di carattere fisso e continuativo colpisce ingiustamente il lavoratore dipendente che effettivamente non può, a causa del suo stato di malattia acuta, svolgere una compiuta attività lavorativa. Non solo. A causa di tale disciplina palesemente vessatoria, mi risulta che tanti dipendenti pubblici del settore sicurezza, che già non godono di un trattamento economico soddisfacente (e non sono i soli), vanno a lavorare in precarie condizioni di salute per non subire la depauperazione di cui sopra. Quanto è auspicabile che un qualsiasi dipendente, pubblico o privato, lavori in queste condizioni lo lascio determinare ai lettori.
I trattamenti accessori legati all’effettiva prestazione lavorativa (ad esempio, il lavoro straordinario, l’indennità di presenza) già per definizione non sono stati mai erogati a chi non è in servizio.
Si indovini dove vanno a finire le economie di bilancio in tal modo realizzate ? Lo dice il legislatore: “Tali somme non possono essere utilizzate per incrementare i fondi per la contrattazione integrativa.”. Geniale, vero ?
In sede di conversione del D.L. (art. 1 bis) ne è stata esclusa l’applicazione “… al comparto sicurezza e difesa per le malattie conseguenti a lesioni riportate in attivita' operative ed addestrative.”. Me lo si lasci dire quale persona informata sui fatti, è proprio quel settore in cui il dipendente pubblico se ne può stare a casa tranquillamente, salvo a rispettare le fasce orarie previste per il controllo fiscale, senza subire alcuna depauperazione stipendiale per i primi dieci giorni di malattia né in conseguenza della durate complessiva dei vari episodi di malattia denunciati, sia continui che discontinui. Insomma dei veri e propri privilegiati.
Però in un altro segmento della precedente disciplina il legislatore del 2008 è stato molto attento, laddove statuisce: “Resta fermo il trattamento piu' favorevole eventualmente previsto dai contratti collettivi o dalle specifiche normative di settore per le assenze per malattia dovute ad infortunio sul lavoro o a causa di servizio, oppure a ricovero ospedaliero o a day hospital, nonche' per le assenze relative a patologie gravi che richiedano terapie salvavita.”.
Evviva !
Adesso veniamo alla seconda novità, cioè vediamo cosa succede quando la “malattia è protratta per più di dieci giorni” o “dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare”. In questi casi “…l'assenza viene giustificata esclusivamente mediante presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica.”.
Inutile soffermarsi sulle difficoltà cui va incontro l’ammalato, cioè il povero dipendente pubblico.
Ma chi è il dipendente pubblico ? Per saperlo occorre interrogare l’art. 1, comma 2, del d. lgv. 30.3.2001 n. 165, recante “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, che recita: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.”.
Dunque tutte le amministrazioni dello Stato, per cui per pubblico dipendente deve intendersi non solo quello disciplinato da norme di natura pubblicistica ma anche privatistica. Insomma tutti.
Il comma 3 dell’art. 71 cit. innova in materia di controlli fiscali limitatamente alla fascia oraria di reperibilità, che viene dilatata alle fasce orarie 8.00/13.00 e 14.00/20.00. In tal senso è modificato l’art. del D.M. 15.7.1986 n. 536700 del ministero del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il ministero della sanità.
Inasprimenti sono stati adottati relativamente ai permessi sindacali; il comma 4 dell’art. 71 cit. infatti, nell’ambito della “contrattazione collettiva” o delle “specifiche norme di settore”, fa “obbligo di stabilire una quantificazione esclusivamente ad ore delle tipologie di permesso retribuito”, fermo restando che nel caso di permesso sindacale per l’intera giornata lavorativa l’incidenza sul monte ore disponibile è relazionato al normale orario di lavoro.
Qual è la novità ? Semplice, adesso i permessi sindacali sono conteggiati esclusivamente a ore.
L’ulteriore inasprimento è individuabile nella esclusione dei permessi sindacali ad ore dalla contrattazione collettiva ai fini della distribuzione dei fondi relativi (comma 5 dell’art. 71 cit.), che, lo ricordo, non sono accresciuti dalla economie di bilancio realizzate con le statuizioni del comma 1.
Queste e non altre sono le novità legislative introdotte dal ministro Brunetta nell’ambito della sua crociata contro i “fannulloni” del pubblico impiego.
Per il resto la disciplina introdotta dall’art. del D.L. 436/1983 resta immodificata.
Vediamo quali sono i punti cardine di tale disciplina.
È uno solo, quello di cui al comma 14, che stabilisce la perdita totale della retribuzione fino a 10 giorni in caso di assenza ingiustificata alla visita fiscale, mentre per l’ulteriore periodo la retribuzione è ridotta della metà.
Resta la carente organizzazione del servizio di effettuazione delle visite fiscali, che continuerà a incidere pesantemente sull’efficacia del controllo fiscale, posto che il medico fiscale (un lavoratore precario a contratto a tempo determinato) si guarderà bene non solo dal contraddire diagnosi e prognosi del medici di base ma ancora più quando tali operazioni sono effettuate da strutture ospedaliere pubbliche.
Alla stregua di quanto sopra, le misure anti-fannulloni si dimostrano inefficaci per tre ragioni, che riepilogo:
1) la compressione del diritto alla salute, conseguente a una serie di adempimenti che obbligano, a mo’ di esempio, il lavoratore ammalato a farsi trasportare in ospedale per certificare un’assenza superiore ai dieci giorni o per il terzo periodo di dieci giorni: è evidente lo spreco di denaro pubblico (ambulanza, servizio di pronto soccorso ecc.);
2) l’avere al lavoro personale che non si cura in casa ma durante l’attività lavorativa: è evidente la scarsa efficacia dell’apporto lavorativo;
3) il non avere al lavoro il dipendente che si rassegna alla perdita delle indennità di carattere fisso e continuativo, aggiunte alla retribuzione base, circostanza sicuramente preoccupante nel settore della sicurezza, in cui la carenza di organico è cronica.
In definitiva, sembra che ragione profonda vada individuata non tanto o non solo nella lotta all’assenteismo sul posto di lavoro ma nella necessità di racimolare risorse dai capitoli di bilancio per rimediare a una dissennata politica, per esempio di taglio dell’I.C.I. a favore dei contribuenti più abbienti (tre miliardi di euro).
Le modalità di effettuazione dei controlli fiscali e dei comportamenti dovuti dal lavoratore dipendente sono state individuate dalla copiosa giurisprudenza formatasi al riguardo.
Una massima recita: “In tema di visite mediche di controllo dei lavoratori assenti per malattia, è sufficiente soltanto un serio e fondato motivo che giustifica l’allontanamento da casa a comportare l’obbligo di pagamento delle spettanze per il periodo di malattia; né, peraltro, grava in capo al lavoratore l’onere di comunicare preventivamente all'organo di controllo l'indifferibilità dell’assenza dal domicilio (nella specie, la Corte ha confermato il diritto all’indennità di malattia per la lavoratrice, risultata assente alla visita di controllo Inps, che si era allontanata dal proprio domicilio per sottoporsi ad una visita cardiologica che, data la natura delle prestazioni, presentava di per sé un certo carattere di urgenza se non di assoluta indifferibilità tale da giustificare l'assenza alla visita)”. (Cassazione civile, sez. lav., 21 luglio 2008, n. 20080 - Inps c. R.F.M. - Diritto & Giustizia 2008).
Certo è che l’obbligo di permanenza nella propria abitazione o luogo di malattia è particolarmente severo, come recita la massima che segue:” In tema di controlli sulle assenze per malattia dei lavoratori dipendenti, volti a contrastare il fenomeno dell'assenteismo e basati sull'introduzione di fasce orarie entro le quali devono essere operati dai servizi competenti accessi presso le abitazioni dei dipendenti assenti dal lavoro, ai sensi dell'art. 5, comma 14 d.l. 12 settembre 1983 n. 496, conv. con modificazioni dalla l. n. 638 del 1983, la violazione da parte del lavoratore dell'obbligo di rendersi disponibile per l'espletamento della visita domiciliare di controllo entro tali fasce assume rilevanza di per sé, a prescindere dalla presenza o meno dello stato di malattia e può anche costituire giusta causa di licenziamento.” (Cassazione civile, sez. lav., 11 febbraio 2008, n. 3226 - Chabchoub Lotfi c. Soc. System Service - Giust. civ. Mass. 2008, 2).
Certo è che l’orientamento giurisprudenziale è drasticamente mutato, come evidenzia la massima che segue:” In tema di assenza dal lavoro per malattia e di conseguente decadenza del lavoratore dal diritto al relativo trattamento economico per l'intero periodo dei primi dieci giorni di assenza per ingiustificata sottrazione alla visita di controllo domiciliare, ai sensi dell'art. 5, comma 14 d.l. 12 settembre 1983 n. 463 conv. in l. 11 novembre 1983 n. 638 (norma dichiarata parzialmente illegittima dalla Corte cost. con sentenza n. 78 del 1988), l'effettuazione da parte del lavoratore di una successiva visita ambulatoriale confermativa dello stato di malattia, ancorché avvenuta prima della scadenza di tale periodo, non vale ad escludere la perdita del diritto al trattamento economico ma ha la sola funzione di impedire la protrazione degli effetti della sanzione della decadenza per il periodo successivo ai suddetti primi dieci giorni, atteso che l'osservanza dell'onere posto a carico del lavoratore di rendersi reperibile presso la propria abitazione non ammette forme equivalenti di controllo; ne consegue che l'impossibilità per il lavoratore di effettuare tale visita (nella specie il giorno successivo a quello della sottrazione alla visita di controllo), a causa delle chiusura dell'ambulatorio della Asl, non impedisce la perdita del trattamento economico derivante dal mancato assolvimento di quell'onere.”. (Cassazione civile, sez. lav., 28 gennaio 2008, n. 1809 - Bianco c. Inps - Giust. civ. Mass. 2008, 1).
La medesima massima, semplificata, recita:”Il lavoratore, risultato assente al controllo sanitario domiciliare, che afferma di essersi allontanato dalla propria abitazione durante la fascia di reperibilità per sottoporsi a visita medica o trattamento sanitario, non decade dal diritto all’indennità di malattia qualora dimostri rigorosamente, in sede di merito, il carattere dell'indifferibilità della visita medica o del trattamento terapeutico o l'indispensabilità delle modalità con cui si sono attuati.”. (Cassazione civile , sez. lav., 28 gennaio 2008, n. 1809. T.B. c. Inps - Diritto & Giustizia 2008).
Anche la magistratura amministrativa ha seguito la stessa linea, come recita la seguente massima:” Al fine di evitare la trattenuta stipendiale in caso di mancato reperimento del dipendente risultato assente al controllo fiscale, la normativa di cui all'art. 5 comma 14 d.l. n. 463 del 1983, conv., con modificazioni, dalla l. n. 638 del 1983 e all'art. 23 comma 15 del c.c.n.l. della scuola 4 agosto 1995, richiedono solo la giustificazione del suo allontanamento, durante le fasce di reperibilità, dall'indirizzo comunicato per visite mediche, prestazioni o accertamenti specialistici, la relativa documentazione e la sua comunicazione.”. (Conferma Tar Lombardia, Milano, sez. I, 19 aprile 2000 n. 2875 ). (Consiglio Stato, sez. VI, 14 settembre 2005, n. 4727 - Min. p.i. c. C. - Foro amm. CDS 2005, 9 2677).
La magistratura amministrativa milanese è ancora più esplicita:” La finalità della disposizione di cui all'art. 5 co. 14, d.l. 12 settembre 1983 n. 463, conv. con modificazioni nella l. 11 novembre 1983 n. 638, secondo il quale decade dal diritto al trattamento di malattia il dipendente che senza giustificato motivo sia risultato assente dal domicilio durante le fasce orarie stabilite per le visite domiciliari di controllo, è quella di consentire il controllo da parte degli organi pubblici abilitati dell'effettiva sussistenza del denunciato stato di salute del dipendente, imponendo a quest'ultimo un comportamento strumentale a siffatto controllo e non già una finalità "lato sensu" sanzionatoria, come se si volesse censurare di per sè il fatto dell'assenza del lavoratore in occasione della visita domiciliare; pertanto, la norma non ha ragione di essere applicata quando lo stato di malattia sia stato "aliunde" accertato.”. (T.A.R. Lombardia Milano, sez. I, 12 novembre 2001, n. 7203 - Tavelli c. Min. int. - Foro Amm. 2001, 2903).