Che fine ha fatto il disegno di legge sulla «lotta alla corruzione»?

Mentre le inchieste sui rapporti oscuri tra politica e affari dilagano, creando allarme ed indignazione — come ha sottolineato anche il presidente Napolitano — un interrogativo si impone: che ne è del disegno di legge del governo contro la corruzione, preannunciato nei mesi scorsi con grande enfasi, quasi si trattasse di una svolta urgente nella politica legislativa sulla «questione morale»? Sebbene ispirato all’apprezzabile proposito di prevenire e reprimere la corruzione, quale fonte di illegalità nella pubblica amministrazione, oltreché quale causa di «enorme danno alla credibilità del Paese» (perché essa «disincentiva gli investimenti, anche stranieri, frenando di conseguenza lo sviluppo economico»), il disegno di legge governativo non solo risulta praticamente fermo all’esame del Senato, ma soprattutto non sembra idoneo a realizzare una efficace strategia anti-corruzione. È vero che vi sono previste nuove misure dirette ad assicurare maggiore trasparenza nell’attività amministrativa e maggiori controlli circa l’operato degli enti locali, sulla base di meccanismi che, per quanto perfettibili, potrebbero fornire un utile contributo in chiave di prevenzione di condotte corruttive. Tuttavia, il testo presentato dal ministro Alfano appare per molti aspetti carente, a cominciare dal fronte dell’accertamento e della repressione di tali condotte, in sede penale, non potendo ovviamente bastare, al riguardo, i modesti ritocchi proposti rispetto ai livelli delle pene fissate per i più tipici delitti del malaffare politico-amministrativo.

Allo scopo sarebbe stato lecito aspettarsi, in primo luogo, un deciso impulso verso la ratifica della Convenzione penale del Consiglio d’Europa sulla corruzione (Strasburgo, 1999), che l’Italia ha sottoscritto, ma non ha mai ratificato, con la conseguenza che il nostro sistema non è stato ancora adeguato alla nuova e più rigorosa disciplina dei delitti contro la pubblica amministrazione e contro l’industria ed il commercio prevista quali si concretizza il canale tradizionale per la creazione di quei «fondi neri », che a loro volta spesso costituiscono il necessario punto di passaggio per le successive attività di corruzione.

In fine, come è facile rendersi conto, serve a poco aumentare le pene o perfezionare la struttura delle varie figure di reato, se poi non si riesce a fare i processi, ad accertare le responsabilità, e quindi (come lamentava anche Galli della Loggia su queste colonne) nemmeno si riesce a giungere alla pronuncia di una sentenza definitiva di condanna. Ma qui, evidentemente, la partita si gioca sul piano processuale. Con riguardo al quale, non può non sottolinearsi, da un canto, la obiettiva schizofrenia di un’azione di governo che, mentre proclama la «lotta alla corruzione», per contro, attraverso il ben noto disegno di legge sulle intercettazioni, ha fatto proposte tali da indebolire gravemente uno dei più importanti strumenti investigativi utilizzabili allo scopo. E, d’altro canto, l’ancora più vistosa contraddizione rappresentata dal sostanziale dimezzamento, realizzato nel 2005 a seguito della legge ex-Cirielli, dei termini di prescrizione per il delitto di corruzione, ridotti da 15 anni a 7 e mezzo. Con il risultato che molti dei relativi processi (ad esempio il recente processo per l’affare Mills) si estinguono paradossalmente poco prima della sentenza finale, sebbene preceduta da una o due sentenze di condanna non definitive.

Vittorio Grevi
28 luglio 2010

Scelte preoccupanti

Il voto di fiducia con cui ieri al Senato è stato approvato il disegno di legge sulle intercettazioni segna una pagina buia per la nostra politica legislativa in materia di giustizia. Sia sul piano del metodo, sia specialmente sul piano del merito. A parte il profilo del metodo, evidentemente collegato all’abuso dello strumento della fiducia, ciò che maggiormente preoccupa sono i contenuti del progetto. A cominciare dalle disposizioni relative alla libertà di informazione. Ferma restando, infatti, la possibilità di pubblicare «per riassunto» gli atti d’indagine, una volta caduto il segreto investigativo, è stato invece ribadito un rigido divieto di pubblicazione, per l’intera fase preliminare, dei risultati delle intercettazioni, anche se non più coperti da segreto (e quindi anche se concernenti fatti o circostanze direttamente rilevanti per le indagini).

Un divieto eccessivo ed ingiustificato, come pure risultano eccessive ed ingiustificate le sanzioni penali previste a carico dei giornalisti nel caso di violazione del suddetto divieto, nonché quelle a carico degli editori per la conseguente responsabilità amministrativa. Per contro, le medesime sanzioni potrebbero ritenersi congrue e giustificate (anche alla luce di esigenze di tutela della privacy), qualora venissero pubblicate intercettazioni tuttora coperte dal segreto, o comunque esclusivamente concernenti fatti, circostanze o persone estranei alle indagini. Ancora più preoccupanti, dal punto di vista del pubblico interesse all’accertamento ed alla repressione dei reati (tante volte sbandierato da questo governo), sono le modifiche che si vorrebbero introdurre con riferimento ai presupposti delle intercettazioni ed alla relativa procedura. Quanto ai presupposti di queste operazioni — irragionevolmente estesi all’acquisizione dei tabulati telefonici, sebbene si tratti di cosa assai diversa— essi sono stati circoscritti in modo tale, con riguardo ai soggetti destinatari delle stesse, ed attraverso formule così rigide, da indurre ad escludere che, di regola, si potrà procedervi nelle inchieste «contro ignoti»: cioè nelle ipotesi in cui le intercettazioni sarebbero davvero «indispensabili» per gli sviluppi delle inchieste.

Decisamente fuori dalla realtà appare, inoltre, la disciplina dettata in materia di durata delle intercettazioni, posto che il limite massimo fissato nell’esiguo termine di 75 giorni potrebbe essere eccezionalmente prorogato dal pubblico ministero soltanto attraverso un complesso meccanismo di provvedimenti motivati in via autonoma, reiterabili di 3 giorni in 3 giorni, da sottoporsi a convalida entro altri 3 giorni da parte del tribunale distrettuale collegiale. Inutile dire quanto sarebbe farraginosa e defatigante una simile procedura, la quale potrebbe risultare spesso di fatto impraticabile (a parte le difficoltà organizzative derivanti dalla competenza del suddetto tribunale distrettuale), e, quindi, inidonea a soddisfare le esigenze investigative del caso concreto.

Non diversamente, del resto, dall’analogo congegno di scansione temporale, di 3 giorni in 3 giorni, previsto per le intercettazioni ambientali (cioè tra soggetti presenti in un determinato luogo), ove il pubblico ministero intendesse avvalersene, in assenza di flagranza di reato, operando in luoghi diversi dal domicilio: come sempre più spesso certe indagini esigono. Tutto ciò dimostra quanto siano forti i limiti che la nuova legge vorrebbe imporre all’uso dello strumento delle intercettazioni, al punto da determinare una situazione di complessiva irragionevolezza nel sistema della nuova disciplina, a tutto scapito dell’efficienza delle indagini. E questo è vero anche in rapporto ai procedimenti per delitti di criminalità organizzata. È chiaro, infatti, che le deroghe previste dalla futura legge, diversamente da oggi, per i soli delitti di natura mafiosa e terroristica, non potranno assicurare (nemmeno) il mantenimento degli attuali livelli di contrasto degli organi inquirenti contro alcune tra le peggiori forme di delinquenza associativa.

Vittorio Grevi

11 giugno 2010

Il potere di veto che il Quirinale non ha

Di fronte alle polemi­che, anche assai dure e talora scomposte, ai limiti del lessico vilipendioso, che hanno accompagnato la promulgazione — da parte del presidente Napolitano — della legge di conversione del decreto relativo allo «scudo fiscale», è opportuno stabilire qualche elementare punto fermo, ad evitare il moltiplicarsi degli equivoci.

Anche perché si ha la sensazio­ne che molte di tali polemiche muovano da cattiva informazio­ne, con riferimento altresì ai pote­ri ed alle prerogative spettanti in materia al capo dello Stato. Prescindendo qui dai molti ri­lievi critici, in chiave di immorali­tà politica, che possono rivolgersi alle scelte trasfuse nel suddetto decreto legge (soprattutto a cau­sa del messaggio mortificante di cui sono destinatari, in questa co­me in altre analoghe occasioni, i cittadini rispettosi delle leggi), un primo punto da chiarire ri­guarda la posizione costituziona­le del presidente della Repubbli­ca di fronte ad una legge già ap­provata dal Parlamento. In ipote­si del genere, infatti, al presiden­te non spetta alcun potere di «ve­to » circa la promulgazione della legge, ma soltanto il potere di re­stituirla alle Camere per una nuo­va deliberazione — nei casi di ma­nifesta incostituzionalità — sulla scorta di un proprio «messaggio motivato», fermo restando co­munque il suo dovere di promul­garla, ove la stessa legge venga nuovamente approvata. Nel nostro caso il presidente Napolitano, non potendo entrare nel merito delle scelte parlamen­tari, non ha ritenuto di esercitare il suddetto potere di restituzione alle Camere (ciò che avrebbe de­terminato, tra l’altro, la decaden­za del decreto legge ormai conver­tito, a sua volta «correttivo» di un precedente decreto, sia pure attra­verso un’innegabile trafila di «anomalie procedurali») per l’as­senza di un evidente profilo di in­costituzionalità delle previsioni che vi sono contenute.

In partico­lare, bisogna convenire che la pur discutibilissima «esclusione della punibilità penale» per numerosi reati di falso e di natura societa­ria, ivi compreso il falso in bilan­cio, in quanto strumentali ai reati tributari coperti dagli effetti dello «scudo» (e sempre che per gli stessi non sia stata ancora eserci­tata l’azione penale), non può qua­lificarsi in senso tecnico come un’«amnistia». E quindi — anche secondo ripetuti insegnamenti della Corte Costituzionale — non avrebbe richiesto la particolare procedura prescritta dalla Costitu­zione per le leggi di amnistia. Per il resto, un altro aspetto sul quale si è fatta molta confusione, riguarda la possibilità che i fatti relativi al rimpatrio ed alla regola­rizzazione dei capitali illecitamen­te detenuti all’estero possano es­sere utilizzati a danno del contri­buente anche in altri procedimen­ti. Al riguardo, mentre la risposta è negativa per quanto concerne i procedimenti civili, amministrati­vi e tributari (salvo che siano già in corso), non ci sono dubbi, inve­ce, in linea con una modifica ispi­rata proprio dalle fondate preoc­cupazioni del Quirinale, circa l’uti­lizzabilità di tali fatti nei procedi­menti penali, già pendenti od an­che non ancora avviati. In analogo ordine di idee va sottolineata, infine, l’infondatez­za dell’interpretazione secondo cui tra gli effetti dell’adesione al­lo «scudo fiscale» vi sarebbe an­che quello di porre nel nulla l’«ob­bligo di segnalazione» cui inter­mediari finanziari, professionisti ed altri operatori sono di regola tenuti quando abbiano sospetti di «operazioni di riciclaggio» o di «finanziamento del terrorismo».

Tale obbligo risulta venuto meno, infatti, soltanto con riferimento ai reati (di falso o societari, in quanto connessi ai reati tributari condonati) per i quali risulta esclusa la punibilità come conse­guenza dello «scudo»; mentre ri­mane fermo in rapporto ad ogni altro reato, per il quale possano sorgere simili sospetti, a comin­ciare ovviamente dal riciclaggio. Anche a questo proposito il Quiri­nale aveva molto insistito, duran­te i lavori preparatori della legge, per evitare incertezze, e sul punto sono stati forniti adeguati chiari­menti sia dal governo, sia dalla Agenzia delle entrate. Non è mol­to, ma si tratta pur sempre di det­tagli, che rendono meno indigeri­bile un provvedimento, per sua natura politicamente poco deco­roso, come lo «scudo fiscale».

Vittorio Grevi
5 ottobre 2009

Il Servizio che non c'è

di Vittorio Grevi

Forse mai come quest'anno il tema dominante dell’inaugurazione dell'anno giudiziario è stato quello dell’eccessiva dilatazione dei tempi del processo, in contrasto con la previsione costituzionale che ne impone la «ragionevole durata ». Un difetto di efficienza su cui si è ampiamente soffermata la relazione del primo presidente della Corte di Cassazione, Vincenzo Carbone, che vi ha ravvisato la principale causa della diffusa crisi di fiducia dei cittadini nella giurisdizione. Se la giustizia deve essere intesa come un «servizio essenziale» per la collettività (cioè, secondo una felice formula del presidente Napolitano, come un «servizio da rendere ai diritti ed alla sicurezza dei cittadini»), è chiaro che così non si può andare avanti.

Occorre, invece, procedere con decisione sulla strada delle riforme, ma con la consapevolezza che le più urgenti sono quelle dirette ad incidere, per l'appunto, sulla efficienza degli apparati giudiziari e sulla celerità dei ritmi processuali. E, allo scopo, non sono necessarie riforme di natura costituzionale, essendo sufficiente intervenire con intelligenza mediante leggi ordinarie. Purché, come si dirà tra breve, si tratti di riforme frutto di larghe intese. In questa prospettiva il presidente Carbone, dopo avere stigmatizzato il sempre più preoccupante verificarsi di fenomeni distorti di «abuso del processo », ha anzitutto valutato con favore alcune proposte governative volte ad introdurre rilevanti modifiche, in funzione acceleratoria, nel tessuto del processo civile. Quanto al processo penale, fermo restando sullo sfondo il grave problema della irrazionale distribuzione delle sedi giudiziarie (sulla questione ha insistito anche il vicepresidente del Csm, Mancino), Carbone non ha mancato di toccare alcuni punti specifici di grande attualità.

Così, per esempio, ha auspicato la previsione di meccanismi deflattivi volti a dare concretezza al principio di obbligatorietà dell'azione penale; ha rivendicato al pubblico ministero il potere di direzione delle indagini, ovviamente in rapporto a specifiche ipotesi di reato; ha rimarcato l'esigenza di una revisione della disciplina della prescrizione in senso differenziato, anche allo scopo di non scoraggiare l'accesso ai riti speciali (patteggiamento e giudizio abbreviato). Circa il tema delle intercettazioni telefoniche — la cui natura di strumenti «essenziali», e spesso «indispensabili », ai fini delle indagini, è stata sottolineata dal procuratore generale Esposito — il presidente Carbone ha invece preferito porre l'accento sul rischio di una loro «abnorme e poco giustificata reiterazione nel tempo ». Si tratta di un profilo assai delicato, oggi al centro del dibattito politico intorno ad un emendamento ministeriale che, riducendo di molto il concreto impiego di tale strumento investigativo, certo non si colloca nell'ottica della efficienza delle indagini. È questa una delle proposte di riforme all’orizzonte, sulla quale sarà bene riflettere a mente fredda operando un meditato bilanciamento degli interessi in gioco, e senza intenti punitivi verso la magistratura.

Anche perché l'esigenza di tutela della dignità delle persone, soprattutto di quelle estranee alle indagini (di cui ieri si è preoccupato il ministro Alfano), si realizza soprattutto nel senso di evitare alle stesse la «gogna mediatica», costituita dalla arbitraria pubblicazione delle loro conversazioni intercettate. In ogni caso, come ha ricordato Carbone al termine del suo discorso, le riforme in materia di giustizia vanno realizzate non in termini di «scontro» tra poteri dello Stato, bensì quale momento «di incontro e convergenza». Occorre, in sostanza, per riprendere il monito del presidente Napolitano, che si tratti di «riforme condivise»: anzitutto tra le forze politiche, ma anche tra gli stessi studiosi ed operatori del settore, ivi compresi avvocati e magistrati. E, per quanto riguarda i magistrati, occorre che gli stessi (rinunciando ad eventuali tentazioni di protagonismo mediatico o di appartenenza correntizia) si collochino responsabilmente in una dimensione di serena cooperazione con le altre istituzioni dello Stato, con l'unico scopo di contribuire al buon funzionamento del «servizio giustizia».

31 gennaio 2009