LUIGI MORSELLO Prima di avventurarci nella interpretazione comparativa dei regolamenti che disciplinano l’attività dei consigli comunali e provinciali di L. si ritiene necessario richiamare l’art. 12 (interpretazione della legge) delle preleggi (Disposizioni sulla legge in generale, approvate preliminarmente al codice civile con regio decreto 16 marzo 1942, n. 262 (G.U. 4 aprile 1942, n. 79, ediz. straord.), che recita:
” [I]. Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore [1362 ss. c.c.].
[II]. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe [14]; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato [2, 3, 4, 29, 35, 36, 41, 42, 45 Cost.].”.
Non v’è dubbio che i regolamenti di che trattasi sono atti a contenuto normativo, la cui interpretazione deve richiamarsi ai principi suddetti
La materia del contendere è contenuta in questa domanda: può un consigliere comunale, eletto in un partito (i DS nella fattispecie), transitato al Gruppo Misto dopo la confluenza dei DS nel PD, aderire ad un’altra formazione politica (l’IdV nella fattispecie), pur non avendo la stessa alcuna rappresentanza in consiglio comunale, costituendo un gruppo consiliare autonomo (l’IdV) del quale è l’unico esponente?
Il caso concreto si presentato presso il consiglio comunale di L., il consigliere comunale D. P. ha chiesto al Presidente del Consiglio comunale di costituire un nuovo gruppo consiliare per il partito dell’Italia dei Valori, al quale ha aderito.
Il presidente del consiglio comunale G. C. ha chiesto un parere tecnico-legale al Segretario Generale del Comune E. B., che lo ha rilasciato con nota n. *** del 10 agosto 2009.
Su tale parere il presidente C. ha basato il suo rigetto, motivato ‘de relato’.
Nel parere suddetto la B. sostiene:
[II]. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe [14]; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato [2, 3, 4, 29, 35, 36, 41, 42, 45 Cost.].”.
Non v’è dubbio che i regolamenti di che trattasi sono atti a contenuto normativo, la cui interpretazione deve richiamarsi ai principi suddetti
La materia del contendere è contenuta in questa domanda: può un consigliere comunale, eletto in un partito (i DS nella fattispecie), transitato al Gruppo Misto dopo la confluenza dei DS nel PD, aderire ad un’altra formazione politica (l’IdV nella fattispecie), pur non avendo la stessa alcuna rappresentanza in consiglio comunale, costituendo un gruppo consiliare autonomo (l’IdV) del quale è l’unico esponente?
Il caso concreto si presentato presso il consiglio comunale di L., il consigliere comunale D. P. ha chiesto al Presidente del Consiglio comunale di costituire un nuovo gruppo consiliare per il partito dell’Italia dei Valori, al quale ha aderito.
Il presidente del consiglio comunale G. C. ha chiesto un parere tecnico-legale al Segretario Generale del Comune E. B., che lo ha rilasciato con nota n. *** del 10 agosto 2009.
Su tale parere il presidente C. ha basato il suo rigetto, motivato ‘de relato’.
Nel parere suddetto la B. sostiene:
“L’art. 12 del regolamento comunale a tale proposito così recita:
-i gruppi consiliari sono costituiti, di norma, dai consiglieri eletti nella medesima lista o liste collegate, a prescindere dal numero;
-il consigliere che intende partecipare a un gruppo diverso da quello in cui è stato eletto deve darne comunicazione al sindaco o al presidente del consiglio comunale, allegando la dichiarazione di accettazione del capo del nuovo gruppo cui intende aderire;
-il consigliere che si distacca dal gruppo in cui è stato eletto e non aderisce ad altro gruppo va a confluire in un unico “gruppo misto”.”
Si ritiene opportuno riportare integralmente il testo dell’art.12:
“1. I gruppi consiliari sono costituiti, di norma, dai consiglieri eletti nella medesima lista o liste collegate, a prescindere dal numero.
2. I singoli gruppi devono comunicare per iscritto al sindaco e al presidente del consiglio comunale il nome del capogruppo, entro il giorno precedente la prima riunione del consiglio neo-eletto. Analoga comunicazione va fatta in caso di variazioni della persona del capogruppo. In mancanza di tali comunicazioni viene considerato capogruppo il consigliere del gruppo “più anziano” secondo lo statuto.
3. Il consigliere che intende appartenere ad un gruppo diverso da quello in cui è stato eletto deve darne comunicazione al sindaco e al presidente del consiglio comunale, allegando la dichiarazione di accettazione del capo del nuovo gruppo cui intende aderire.
4. Il consigliere che si distacca dal gruppo in cui è stato eletto e non aderisce ad altro gruppo va a confluire in un unico “gruppo misto”.
5. Ai capigruppo consiliari, come sopra determinati, deve essere effettuata la comunicazione di cui all’art. 125 del D. Lgs 267/2000.
6. Ai gruppi consiliari sono attribuite, per l’esercizio delle loro funzioni, risorse finanziarie previste nell’ambito di quelle individuate col precedente art.8.Tali risorse sono composte da una parte fissa, di pari importo per tutti i gruppi, ed una parte variabile, determinata in rapporto alla consistenza numerica dei gruppi stessi. Qualora si verificassero variazioni nella composizione dei gruppi l’ufficio di presidenza valuta la possibilità di rideterminare e riassegnare le risorse a tali gruppi.
7. Con il fondo assegnato ai gruppi possono essere effettuate le seguenti spese:
a) spese relative ad attività e manifestazioni organizzate dal gruppo anche a sostegno e patrocinio di iniziative di interesse culturale e/o sociale;
b) spese per materiale/attrezzature/servizi finalizzati all’attività del gruppo;
c) acquisto di libri, riviste, giornali e materiale informatico di interesse connesso all’espletamento del mandato.
8. Il fondo è gestito dal Dirigente competente sulla base delle richieste dei capigruppo, eventualmente facendo ricorso all’anticipazione dell’economo, nel rispetto del vigente regolamento di contabilità.
9. Sulle eventuali controversie circa l’utilizzazione del fondo da parte dei gruppi si pronuncia il presidente del consiglio, sentito l’ufficio di presidenza.” (pag. 9 del testo del Regolamento nel sito del comune di Lodi).
Va rilevato che il comma 1 dell’art. 12 utilizza un inciso (di norma), che già di per sé avrebbe dovuto consigliare una diversa valutazione della richiesta del consigliere Passamonti.
La B. afferma che “La norma nulla dice a proposito della possibilità di ulteriori “gruppi autonomi”… i gruppi possono non corrispondere ad un partito …” per poi concludere: “… la fattispecie di costituzione di ulteriori gruppi autonomi non è disciplinata, (il che, n.d.r.) porta ad escludere automaticamente ogni possibilità di costituzione di gruppi autonomi …”.
Quindi, la B. utilizza, per rafforzare la propria interpretazione, un brocardo latino: “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, ("Dove la legge ha voluto ha detto, dove non ha voluto ha taciuto”), usualmente evocato a proposito dell'interpretazione della legge. Se infatti in un disposto normativo non è stata espressamente prevista una fattispecie o non è stato analizzato un determinato aspetto, si deve presupporre che il legislatore non lo abbia voluto normare e che pertanto, in difetto di norma, non si debba procedere ad interpretazioni estensive.
Il brocardo richiama perciò l'interprete ad attenersi scrupolosamente al testo della norma, evitando di dedurre conseguenze dal silenzio.
Purtuttavia, un regolamento comunale è fonte normativa subprimaria (costituzionali; comunitarie; primarie; subprimarie; secondarie), che soggiace alle regole interpretative delle disposizioni della legge in generale sopra citate.
In particolare il comma 1 dell’art. 12 delle preleggi, che, si ripete, recita: “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.”
La fonte primaria è l’art. 38 del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (DECRETO LEGISLATIVO 18 agosto 2000, n. 267 (in Suppl. ordinario n. 162, alla Gazz. Uff., 28 settembre, n. 227), il cui art. 2 (“Il funzionamento dei consigli, nel quadro dei princìpi stabiliti dallo statuto, e disciplinato dal regolamento, approvato a maggioranza assoluta, che prevede, in particolare, le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte. Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all'ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia”) richiama la emanazione di un regolamento, quello in esame.
Il regolamento comunale contiene, lo si ripete, all’art. 1 un inciso: ”di norma”, al quale non può attribuirsi altro significato diverso dal corrispondente avverbio “normalmente”, il cui sinonimo “abitualmente” significa “in modo abituale, abitudinariamente”.
Insomma, se il legislatore sub primario, cioè il consiglio comunale, avesse voluto dare tassatività al proprio regolamento, non avrebbe usato quell’inciso, che è una clausola di salvezza per le situazioni non previste.
Il comma 2 dell’art.12 delle preleggi recita: “Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato”.
Sono i due criteri del ricorso all’analogia e, in ultima analisi, ai principi generali del diritto.
Sarà sufficiente il ricorso all’analogia, mediante il richiamo del regolamento provinciale di L., il cui art. 7 (Composizione dei gruppi) recita:
“1. Costituisce Gruppo consiliare l'insieme dei Consiglieri eletti sotto lo stesso contrassegno elettorale, indipendentemente dal loro numero, fatta salva diversa indicazione di adesione ad altro Gruppo, da effettuarsi nella prima seduta di Consiglio.
Il candidato a Presidente della Provincia eletto Consigliere dichiara nella prima seduta di Consiglio a quale Gruppo consiliare intende appartenere.
2. Fino alla prima comunicazione di cui al comma 3, il Presidente del Consiglio attribuisce al Gruppo il nome corrispondente al contrassegno elettorale e considera Capogruppo il Consigliere più anziano di età appartenente al Gruppo stesso.
3. Ciascun Gruppo è tenuto a comunicare per iscritto alla Presidenza del Consiglio il nome del Gruppo consiliare ed il nominativo del Capogruppo e dell'eventuale vicecapogruppo.
Sono altresì soggette a comunicazione le variazioni che dovessero verificarsi nel corso del mandato di cui ai commi seguenti.
4. La denominazione di un Gruppo può essere modificata, per decisione dei suoi componenti.
5. Un Gruppo può essere sciolto per decisione dei suoi componenti, per confluire globalmente in un altro Gruppo o per consentire ai suoi componenti di confluire in altri Gruppi esistenti o di costituirne di nuovi.
6. Uno o più Consiglieri di uno stesso Gruppo o provenienti da Gruppi diversi, possono costituire un nuovo Gruppo attribuendogli il relativo nome.
7. Ogni Consigliere può passare da un Gruppo ad altro Gruppo esistente.
8. Il Consigliere che intenda uscire da un Gruppo senza aderire ad altro Gruppo esistente o in via di costituzione, o che non intenda costituire un nuovo Gruppo, viene associato al Gruppo misto.” (pag. 5 del Regolamento dal sito della Provincia).
Per concludere, il consigliere P., eletto nel partito denominato DS (Democratici di Sinistra), quando questo partito confluì nel PD (Partito Democratico), non volle seguirne le sorti venendo iscritto d’ufficio al “Gruppo Misto”.
La permanenza nel gruppo suddetto non è a vita, rectius fino a scadenza per qualsiasi motivo del mandato elettorale.
Difformemente da quanto sostiene il Segretario Generale, interpretando scorrettamente la ratio della norma, si può uscire liberamente dal Gruppo Misto per confluire in un altro gruppo già costituito o costituendo, per esercitare nella sua pienezza il mandato ricevuto dal cittadino elettore e libero da qualsiasi vincolo di mandato verso il partito di riferimento.
La preoccupazione di evitare la temuta proliferazione dei gruppi doveva essere soddisfatta con la emanazione di una norma regolamentare più congrua a tale finalità.
Il non averlo fatto consente non solo una interpretazione della lettera e dello spirito di cui al comma 1 dell’art. 12 cit., ma, ‘ad adiuvandum', una interpretazione per analogia di quanto stabilito nell’art. 7, comma 6 del regolamento del consiglio provinciale di L.
-i gruppi consiliari sono costituiti, di norma, dai consiglieri eletti nella medesima lista o liste collegate, a prescindere dal numero;
-il consigliere che intende partecipare a un gruppo diverso da quello in cui è stato eletto deve darne comunicazione al sindaco o al presidente del consiglio comunale, allegando la dichiarazione di accettazione del capo del nuovo gruppo cui intende aderire;
-il consigliere che si distacca dal gruppo in cui è stato eletto e non aderisce ad altro gruppo va a confluire in un unico “gruppo misto”.”
Si ritiene opportuno riportare integralmente il testo dell’art.12:
“1. I gruppi consiliari sono costituiti, di norma, dai consiglieri eletti nella medesima lista o liste collegate, a prescindere dal numero.
2. I singoli gruppi devono comunicare per iscritto al sindaco e al presidente del consiglio comunale il nome del capogruppo, entro il giorno precedente la prima riunione del consiglio neo-eletto. Analoga comunicazione va fatta in caso di variazioni della persona del capogruppo. In mancanza di tali comunicazioni viene considerato capogruppo il consigliere del gruppo “più anziano” secondo lo statuto.
3. Il consigliere che intende appartenere ad un gruppo diverso da quello in cui è stato eletto deve darne comunicazione al sindaco e al presidente del consiglio comunale, allegando la dichiarazione di accettazione del capo del nuovo gruppo cui intende aderire.
4. Il consigliere che si distacca dal gruppo in cui è stato eletto e non aderisce ad altro gruppo va a confluire in un unico “gruppo misto”.
5. Ai capigruppo consiliari, come sopra determinati, deve essere effettuata la comunicazione di cui all’art. 125 del D. Lgs 267/2000.
6. Ai gruppi consiliari sono attribuite, per l’esercizio delle loro funzioni, risorse finanziarie previste nell’ambito di quelle individuate col precedente art.8.Tali risorse sono composte da una parte fissa, di pari importo per tutti i gruppi, ed una parte variabile, determinata in rapporto alla consistenza numerica dei gruppi stessi. Qualora si verificassero variazioni nella composizione dei gruppi l’ufficio di presidenza valuta la possibilità di rideterminare e riassegnare le risorse a tali gruppi.
7. Con il fondo assegnato ai gruppi possono essere effettuate le seguenti spese:
a) spese relative ad attività e manifestazioni organizzate dal gruppo anche a sostegno e patrocinio di iniziative di interesse culturale e/o sociale;
b) spese per materiale/attrezzature/servizi finalizzati all’attività del gruppo;
c) acquisto di libri, riviste, giornali e materiale informatico di interesse connesso all’espletamento del mandato.
8. Il fondo è gestito dal Dirigente competente sulla base delle richieste dei capigruppo, eventualmente facendo ricorso all’anticipazione dell’economo, nel rispetto del vigente regolamento di contabilità.
9. Sulle eventuali controversie circa l’utilizzazione del fondo da parte dei gruppi si pronuncia il presidente del consiglio, sentito l’ufficio di presidenza.” (pag. 9 del testo del Regolamento nel sito del comune di Lodi).
Va rilevato che il comma 1 dell’art. 12 utilizza un inciso (di norma), che già di per sé avrebbe dovuto consigliare una diversa valutazione della richiesta del consigliere Passamonti.
La B. afferma che “La norma nulla dice a proposito della possibilità di ulteriori “gruppi autonomi”… i gruppi possono non corrispondere ad un partito …” per poi concludere: “… la fattispecie di costituzione di ulteriori gruppi autonomi non è disciplinata, (il che, n.d.r.) porta ad escludere automaticamente ogni possibilità di costituzione di gruppi autonomi …”.
Quindi, la B. utilizza, per rafforzare la propria interpretazione, un brocardo latino: “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, ("Dove la legge ha voluto ha detto, dove non ha voluto ha taciuto”), usualmente evocato a proposito dell'interpretazione della legge. Se infatti in un disposto normativo non è stata espressamente prevista una fattispecie o non è stato analizzato un determinato aspetto, si deve presupporre che il legislatore non lo abbia voluto normare e che pertanto, in difetto di norma, non si debba procedere ad interpretazioni estensive.
Il brocardo richiama perciò l'interprete ad attenersi scrupolosamente al testo della norma, evitando di dedurre conseguenze dal silenzio.
Purtuttavia, un regolamento comunale è fonte normativa subprimaria (costituzionali; comunitarie; primarie; subprimarie; secondarie), che soggiace alle regole interpretative delle disposizioni della legge in generale sopra citate.
In particolare il comma 1 dell’art. 12 delle preleggi, che, si ripete, recita: “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.”
La fonte primaria è l’art. 38 del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (DECRETO LEGISLATIVO 18 agosto 2000, n. 267 (in Suppl. ordinario n. 162, alla Gazz. Uff., 28 settembre, n. 227), il cui art. 2 (“Il funzionamento dei consigli, nel quadro dei princìpi stabiliti dallo statuto, e disciplinato dal regolamento, approvato a maggioranza assoluta, che prevede, in particolare, le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte. Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all'ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia”) richiama la emanazione di un regolamento, quello in esame.
Il regolamento comunale contiene, lo si ripete, all’art. 1 un inciso: ”di norma”, al quale non può attribuirsi altro significato diverso dal corrispondente avverbio “normalmente”, il cui sinonimo “abitualmente” significa “in modo abituale, abitudinariamente”.
Insomma, se il legislatore sub primario, cioè il consiglio comunale, avesse voluto dare tassatività al proprio regolamento, non avrebbe usato quell’inciso, che è una clausola di salvezza per le situazioni non previste.
Il comma 2 dell’art.12 delle preleggi recita: “Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato”.
Sono i due criteri del ricorso all’analogia e, in ultima analisi, ai principi generali del diritto.
Sarà sufficiente il ricorso all’analogia, mediante il richiamo del regolamento provinciale di L., il cui art. 7 (Composizione dei gruppi) recita:
“1. Costituisce Gruppo consiliare l'insieme dei Consiglieri eletti sotto lo stesso contrassegno elettorale, indipendentemente dal loro numero, fatta salva diversa indicazione di adesione ad altro Gruppo, da effettuarsi nella prima seduta di Consiglio.
Il candidato a Presidente della Provincia eletto Consigliere dichiara nella prima seduta di Consiglio a quale Gruppo consiliare intende appartenere.
2. Fino alla prima comunicazione di cui al comma 3, il Presidente del Consiglio attribuisce al Gruppo il nome corrispondente al contrassegno elettorale e considera Capogruppo il Consigliere più anziano di età appartenente al Gruppo stesso.
3. Ciascun Gruppo è tenuto a comunicare per iscritto alla Presidenza del Consiglio il nome del Gruppo consiliare ed il nominativo del Capogruppo e dell'eventuale vicecapogruppo.
Sono altresì soggette a comunicazione le variazioni che dovessero verificarsi nel corso del mandato di cui ai commi seguenti.
4. La denominazione di un Gruppo può essere modificata, per decisione dei suoi componenti.
5. Un Gruppo può essere sciolto per decisione dei suoi componenti, per confluire globalmente in un altro Gruppo o per consentire ai suoi componenti di confluire in altri Gruppi esistenti o di costituirne di nuovi.
6. Uno o più Consiglieri di uno stesso Gruppo o provenienti da Gruppi diversi, possono costituire un nuovo Gruppo attribuendogli il relativo nome.
7. Ogni Consigliere può passare da un Gruppo ad altro Gruppo esistente.
8. Il Consigliere che intenda uscire da un Gruppo senza aderire ad altro Gruppo esistente o in via di costituzione, o che non intenda costituire un nuovo Gruppo, viene associato al Gruppo misto.” (pag. 5 del Regolamento dal sito della Provincia).
Per concludere, il consigliere P., eletto nel partito denominato DS (Democratici di Sinistra), quando questo partito confluì nel PD (Partito Democratico), non volle seguirne le sorti venendo iscritto d’ufficio al “Gruppo Misto”.
La permanenza nel gruppo suddetto non è a vita, rectius fino a scadenza per qualsiasi motivo del mandato elettorale.
Difformemente da quanto sostiene il Segretario Generale, interpretando scorrettamente la ratio della norma, si può uscire liberamente dal Gruppo Misto per confluire in un altro gruppo già costituito o costituendo, per esercitare nella sua pienezza il mandato ricevuto dal cittadino elettore e libero da qualsiasi vincolo di mandato verso il partito di riferimento.
La preoccupazione di evitare la temuta proliferazione dei gruppi doveva essere soddisfatta con la emanazione di una norma regolamentare più congrua a tale finalità.
Il non averlo fatto consente non solo una interpretazione della lettera e dello spirito di cui al comma 1 dell’art. 12 cit., ma, ‘ad adiuvandum', una interpretazione per analogia di quanto stabilito nell’art. 7, comma 6 del regolamento del consiglio provinciale di L.
4 commenti:
ottimo lavoro, Luigi
Grazie Roberto.
Grazie Gianni.
Bravo!
Madda
Grazie Madda.
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