Quel benedetto articolo 23

di Lorenza Carlassare

L’art. 23 della Costituzione, “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”, tutela la persona da imposizioni arbitrarie.

Nessun potere autoritativo può esistere se non si fonda sulla legge, votata dai rappresentanti del popolo in Parlamento. La necessità del consenso degli interessati o dei loro rappresentanti per ogni specie di limitazione alla loro sfera è molto antica; per gli interventi limitativi sui beni – come per la libertà personale – si trova già nella Magna Charta del XIII° secolo. Il divieto di imporre tributi e prestazioni “without grant of Parliament” è riaffermato nel “Bill of Rights” del 1689 contro gli abusi del sovrano e, sul continente americano, nella Dichiarazione d’indipendenza (1776) la violazione del divieto è tra le ragioni che legittimano i sudditi delle Colonie inglesi d’America a ritenersi svincolati dall’“allegiance” verso la corona britannica. Solo alla legge, nelle democrazie attuali, sono consentiti interventi limitativi nella sfera personale o patrimoniale degli individui. La riserva di legge, posta dalla Costituzione a garanzia di ogni diritto e libertà (articoli 13 e seguenti), in tema di prestazioni imposte è però attenuata. Nell’art. 23 la riserva è “relativa” non “assoluta”: non è necessario cioè che la legge specifichi in tutti i suoi elementi la prestazione imposta, basta che determini “criteri, condizioni, limiti e controlli idonei a contenere la discrezionalità dell’ente impositore nell’esercizio del potere attribuitogli e ad evitare così che possa trasmodare in arbitrio” (Corte costituzionale, sent. 51/1960).

Il governo potrà emanare regolamenti soltanto sulla base di una legge che contenga tutte le indicazioni necessarie a limitarne la discrezionalità; lo stesso vale per gli enti pubblici i cui organi non abbiano carattere rappresentativo.

Si riconosce che oltre alle leggi dello Stato anche le leggi delle regioni possano imporre prestazioni patrimoniali “secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” come prescrive l’art. 119 Cost., per i regolamenti dei comuni invece si discute. Eppure – a parte il fatto che l’art. 119 menziona anche comuni, province e città metropolitane assieme alle regioni – è da sottolineare che i regolamenti degli enti territoriali soddisfano, come le leggi, l’esigenza che sta alla radice della “riserva”, vale a dire la necessità del consenso degli interessati o dei loro rappresentanti all’imposizione. I regolamenti comunali (e provinciali) sono infatti votati dai Consigli, eletti dai cittadini.

L’art. 23 parla di prestazioni “personali” – che comportano l’impiego di energie fisiche o intellettuali, ad esempio il servizio militare, l’obbligo di prestare testimonianza in giudizio, gli interventi richiesti dalla legge in caso di comune pericolo o epidemie, il patrocinio gratuito – e di prestazioni “patrimoniali”. L’area di queste è molto ampia: tributi di ogni tipo, sanzioni amministrative, sconti obbligatori, tariffe (con qualche precisazione).

L’art. 23 considera uno degli aspetti delle prestazioni imposte: il “diritto” a non subire imposizioni tributarie o di altro genere se non in base alla legge. E’ una norma di garanzia, una norma posta a difesa dell’individuo contro interventi arbitrari da parte dello Stato e degli enti pubblici. Ma le prestazioni hanno anche un’altra faccia, quella del “dovere”. E infatti la Costituzione ne riparla in un diverso luogo, trattando dei rapporti politici. Già nei “Principi fondamentali”, l’art. 2 accanto ai diritti inviolabili dell’uomo pone i “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”. Ad esso si collega l’art. 53 in base al quale “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”, specificando (al comma 2) “Il sistema tributario è improntato a criteri di progressività”.

E’ una direttiva politica che la Costituzione pone, in armonia con lo spirito generale che la informa. Il dovere di contribuire alle spese pubbliche a seconda delle proprie possibilità e in maniera differenziata, discende dai principi stessi dell’ordinamento democratico, in particolare dal principio di solidarietà.

Le entrate pubbliche costituiscono il mezzo indispensabile per l’esplicazione delle attività dello Stato: senza risorse le istituzioni non potrebbero realizzare nessuno dei loro compiti, addirittura non potrebbero esistere.

L’evasore fiscale, dunque, sottrae risorse alla collettività, sfrutta i servizi e le prestazioni pubbliche senza contribuire alle spese. Non danneggia – come alcuni sembrano credere – un ente estraneo e lontano, danneggia tutti noi. Ma l’interesse istituzionale all’entrata va contemperato con il diritto del contribuente alla giusta imposta, a un’imposta economicamente sopportabile, correlata alle capacità economiche; la Corte ha affermato più volte che “vi è soggezione all’imposizione solo quando sussista una disponibilità di mezzi economici che consenta di farvi fronte”. Ciascuno, per Costituzione, deve concorrere alle spese pubbliche “in ragione della sua capacità contributiva” e secondo il criterio “di progressività”, in modo che a livelli crescenti di reddito corrispondano aliquote progressivamente crescenti. Perciò l’idea ripetutamente avanzata dal nostro presidente del Consiglio di introdurre due sole aliquote d’imposta non solo contrasta in modo palese con le indicazioni della Costituzione ma, se applicata, servirebbe ad aumentare l’ingiustizia, riconosciuta da tutti, di una situazione che vede oggi la maggior parte delle entrate derivare dai “redditi” di lavoratori dipendenti e pensionati!